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以下文章起源于政治科学钻研

摘　要

进入新时期以来，国度资源、工作与监督密集向基层社会强力输送。为了回应基层治理的需要，基层当局出现了中心工作下沉的新变动。与中心工作造相比，中心工作下沉中的权势配置、组织结构、带头机造与考评机造等都产生了相当的变动，其了局是从科层带头机造发展成为科层带头与社会带头的复合机造；愕本种行墓ぷ飨鲁恋男卤涠，展示了新时期以来基层当局面对组织工作与组织资源张力情况下的自动调适与机造创新；愕本造谕ü泛驼洗迓渥试蠢椿赜日权建设的汗青过程，实现国度渗入的工作。然而，中心工作下沉也导致了基层大局主义的意表后果，出现“忙而不动”式执行空转、“甩锅”式工作与责任转移、“沉实现轻质量”式信息罗致扭曲。

关键词

基层治理；中心工作；治理结构；国度政权建设；大局主义

一、问题的提出

基层治理是国度治理的基石，基层治理现代化是国度治理现代化的沉要组成，也是中国式现代化的题中之义。在基层治理领域，中心工作造是基层当局党政体造辅导和染指治理事务的重要机造，即通过高度带头在一个时期内集中资源解决某一方面的沉点问题。中心工作造较为有效地解决了基层当局工作与资源的张力，在市场转型后逐步成为基层当局出格是乡镇当局进行当局治理的造度性和常态化工具，是拥有中国特色的治理机造。

进入新时期以来，伴随国度资源、工作与监督向基层村落社会的多沉强力输送，基层当局面对比以往越发繁沉多样的治理工作、越发刚性的查核要求。在此布景下，为了回应基层治理的需要，中心工作造会产生什么新的变动呢？有钻研指出，当前县职能部门通过将部门通例业务工作转换成基层党委的中心工作,从而强化了县域治理内职能部门的两全辅导权，形成了部门工作“中心化”的新景象。若是说部门工作“中心化”是当前县职能部门在横向上对中心工作造进行的扭转，那么在旷野调研中我们还发现，基层当局在纵向上存在一种中心工作下沉的新变动。中心工作下沉到底是什么？形成逻辑何在？又会带来什么影响呢？也就是说，本文提出的问题是：当前作为沉要基层治理机造的中心工作造产生了哪些新变动，又会产生何种后果？

二、文件脉络与分析框架

（一）关于中心工作造的已有钻研

1.中心工作造的概想。

第一，中心工作区别于部门工作和通例工作。一方面，中心工作分歧于部门工作。有学者以为中心工作与各个站办的部门业务有所分歧，前者属于乡镇党委必要统一意志、调动全数党政力量能力实现的工作。另一方面，中心工作也分歧于当局通例工作。中心工作是基层当局萦绕上级当局安插的各类工作而发展的各类阶段性工作，基层当局必须实现这些工作，且都建设相应的查核和查抄。第二，中心工作造的主题思造是党政系统结构中的政治带头。中国基层当局组织受到党政体造的深刻影响，设定中心工作是在党政部门中实现党的辅导和基层重要辅导幼我意志的沉要方式。因而，中心工作造的驱动力在于“政治化”,即上级当局为了实现某些沉要工作，会将一些部门工作确定为政治工作，要求下级当局以及职能部门全力实现，并相应赐与政治上和经济上的激励和惩治。这个过程常陪伴着基层当局内部复杂的组织运行模式的调整，通常必要通过政治带头、组织协调、激励强化等方式，使基层治理系统达到高压与带头状态。

2.中心工作造的形成原因。

第一，体造压力下基层当局治理工作与治理资源的结构性矛盾是中心工作造产生的直接原因。体造压力组成了中国基层当局尤其是乡镇当局的根基造度环境。在体造压力下，上级当局重要采取工作数量化分化的治理方式和物质化的评价系统，迫使资源匮乏的乡镇当局将通例性工作升级为中心工作，进而通度日动的方式奉行中心工作，以实现所规划的工作。也就是说，体造压力下基层当局不得不频仍使用中心工作造进行科层带头与整合来克服治理工作膨胀与治理资源有限的深刻严重。第二，中国党政体造是中心工作造得以运行的底子保险。中心工作造得以运行的底子保障是党在国度治理系统和治理结构中的怪异作用。党委凭据轻沉缓急将一些沉要的治理需要转变为中心工作，而后带头集中科层组织资源去实现，体现了中国体造“集中力量办大事”的逻辑。

3.中心工作造的职能。

第一，保障基层当局在治理工作与资源高度严重前提下的有效治理。一方面，中心工作造通过“政治化”凸起了基层当局要承担的重要责任，推动了一些沉要问题和难题的有效解决，保障了基层当局治理事项的根基实现。另一方面，通过将部门工作上升为中心工作，基层敌灾实现了对整个官僚组织及其成员的带头，再借用官僚组织的绩效考评系统对中心工作的执行情况进行监督、查抄和查核，推动基层社会的有效治理。第二，推动国度政策和意志在基层的有效执行；愕性质枪日策的具体执行者，国度通过设定基层治理的优先议题来调整和规范基层当局对于国度政策和意志的执行活动。在县域治理实际中，以党委为主体的政治机造依附中心工作造实现了沉构科层结构、整合科层资源的主张，从而形成了政治统合造，成为理解我国经济社会发展机造的一种新蹊径。

4.中心工作造的意表了局。

基层当局固然可能利用中心工作造在短期内克服治理工作—资源的高度严重，有效实现国度和上级当局交代的治理工作，然而却造成了意表后果。第一，基层当局越来越“对上不对下”,忽视人民真实需要。中心工作造固然可能援手基层当局“集中精力办大事”,实现“强治理”,但是却容易忽视基层民多所必要的“幼事”,导致基层当局的“弱治理”状态，从而造成民多对基层当局的不满,并反过来导致国度规范化指标的消解。第二，导致基层干部行为模式产生变动。有钻研指出，在中心工作造频仍的政治带头和工作加码中，当前基层干部肯定水平上存在着不求有功、但求无过的“不出事”思想，其行为逻辑也产生着从邀功到避责、从揽政到懒政的转变。第三，沉构基层条块关系，侵害基层自治能力。陪伴着部门工作“中心化”机造的扩张，县职能部门获得对于乡镇当局的两全辅导权，强化了对乡镇当局的摆布，导致县域条块关系的沉构，引发县域治理陷入“强两全—弱自主”的困境，侵害了基层的基础治理能力,从而出现“疲态治理”的局面。

总而言之，已有钻研对中心工作造进行了大量索求，获得了丰硕的成就。这些钻研普遍以为，中心工作造是拥有中国特色的基层治理机造，在党委的辅导下，基层当局尤其是乡镇当局通过中心工作造实现科层组织的带头与整合，在很大水平上缓和了基层治理工作与治理资源的结构性矛盾，保障了国度和上级政策在基层社会的有效执行。但是，作为一种科层带头机造的中心工作造的频仍启动，也导致了基层当局越来越忽视人民真实需要，引发基层干部行为异化，侵害基层治理能力。

然而，这些钻研也存在肯定的不及。一方面，已有钻研将中心工作造界定为基层当局的科层带头机造，往往只在科层组织内部会商中心工作造的天活力造、执行过程与实际成效，忽视了中心工作造向科层表部的延长，没有关注科层造与村落社会的互动过程及二者之间的相互作用关系。多所周知，基层当局尤其是乡镇当局作为国度与社会相互联系、彼此作用的衔接点，其治理机造必然会对村落社会产生深刻影响并受到后者的反作用。另一方面，陪伴着近年来国度权势与资源的染指，基层简约治理逐步走向过密治理,为了应对日益密集的基层治理需要，中心工作造在实际层面已突破科层带头机造的领域出现出新的发展变动，而目前的钻研对其尚不足足够的关注与诠氏绂。

（二）分析框架的提出

中心工作造，不仅是基层当局克服治理工作与治理资源严重的高效伎俩，同时也是一按时期内国度治理偏好在基层的体现，展示了国度对村落社会的选择性摆布，反映了国度政权建设的汗青自觉性。党的十八大以来，伴随国度新一轮政权建设的发展，基层当局尤其是乡镇当局在使用中心工作造时有意识地进行自动刷新以回应国度政权建设要求，从而出现了中心工作下沉的新变动。中心工作下沉是对中心工作造的机造与身分进行刷新与扩张，将其引入村落社会的领域。与中心工作造相比，中心工作下沉中的权势配置、组织结构、带头机造与考评机造等都产生了相当的变动，其运作已不再局限于乡镇党政结构之内，而是出现了国度向村落社会的有意识表溢和渗入，向下延展扩张到村组治理层面的新变动。中心工作下沉，指的是中心工作造突破乡镇党政结构约束，扩张到村落社会层面的新发展，其了局是从当局内部的科层带头机造发展成为科层带头与社会带头的复合机造。

中心工作下沉相较于中心工作造，有着显著的区别。如图1所示，第一，中心工作造是基层当局内部的科层带头机造，乡镇当局通过科层带头，将中心工作包干给乡镇干部并对其进行查核；而中心工作下沉则是将科层带头扩张到社会带头的领域，是乡镇干部对村组的带头、包干和查核。第二，中心工作造是基层当局科层组织系统的横向扩大与整合，而中心工作下沉则是组织系统的纵向垂直扩张与渗入。第三，中心工作造是科层体造内部的整合与汇聚机造，而中心工作下沉则侧沉于国度与社会之间的带头与整合关系。

可见，中心工作下沉的天生逻辑、运行机造已与中心工作造有着很大分歧。新时期以来国度但愿通过中心工作下沉穿透基层社会阻隔，从而实现对村落社会信息的正确罗致和资源的高效输送与分配，推动村落振兴和基层治理转型。然而，傍边心工作下沉与村落社会场景遭逢时，又面对相互拉扯和抵牾的挑战，从而产生大局主义的意表了局。

三、中心工作下沉的组织结构与运行机造

本文选择S镇养老保险进村核查的中心工作为案例，从中我们能够看出乡镇当局实现中心工作的机造与过程，这是观察当前基层当局中心工作下沉的较好契机。本部门我们将以S镇养老保险进村核查为案例，对新时期以来乡镇当局中心工作下沉机造进行展示。

（一）S镇养老保险核查：一时性的中心工作

S镇位于华中地域，是一个典型的农业镇，户籍人丁4.2万，其中表出务工人丁1.9万。S镇在中西部地域拥有肯定的代表性。2021年，S镇地点的H省产生了公职人员犯法套取、侵占养老金的窝案，数额巨大，引起省委省当局高度器沉，要求在全省领域内立即发展养老保险摸底工作。养老保险核查，是对居民的养老保险情况进行入户核查和数据统计，其主张是要把握养老保险参保和持卡情况、领取养老保险待遇人员生计情况，从而堵住养老保险发放缝隙，守护社；鸢踩。

S镇养老保险进村核查起头于2021年7月末的一个周五，于周日晚上根基实现。在此过程中，S镇使用中心工作下沉的机造来实现这次中心工作。S镇险些所有的党政干部、临聘人员和村组干部都被带头起来进村核查。必要出格强调的是，这种带头参加并不是一时形成的，而是S镇针对中心工作的常态化造度铺排。依照乡镇辅导包村造度进行人员调配，乡镇辅导携带分管站办的干部进村核查，并将村组干部纳入带头链条之中，从而实现中心工作下沉。事实上，对于S镇而言，只有是进村实现上级当局下发的中心工作，就会采取中心工作下沉的机造。因而，通过中心工作下沉的方式对中心工作加以实现，已成为近年来S镇发展工作的新变动。

中心工作分为持久性中心工作、阶段性中心工作和一时性中心工作,养老保险核查属于一时性的中心工作。之所以选择养老保险核查作为本文的钻研案例，重要有两点思考：第一，与植树造林、招商引资和社会综合治理等持久性的中心工作分歧，养老保险核查拥有忽然性、紧迫性的特点，更能真实活泼地反映出新时期以来乡镇当局承接上级工作时的状态和乡镇发展中心工作下沉的运行过程。第二，与环保迎检等一时性的中心工作分歧，养老保险核查必要走家入户逐一进行信息罗致和筛选，必要基层当局与村落社会产生宽泛交集，更有利于体现国度进展中心工作下沉发展基础性权势的意图，也更便于观察其影响与了局。因而，本案例拥有相当的典型性。

笔者在S镇调研期间，以资料员的身份参加了进村核查的全过程。本文的资料起源于笔者于2021年6月到10月在S镇的旷野调查，重要蕴含对S镇干部和村干部的深度访谈，以及在参加式观察基础上撰写的调研日志。

（二）S镇中心工作下沉的组织结构

第一，非平衡的权势配置。

在中心工作造中，乡镇党委通过包干造度将中心工作发包给乡镇干部。包干造度起源于行政发包造的概想。行政发包造指的是上级当局将区域内的各项治理工作以发包造的大局逐级发放给下级当局，这种层层发包的造度状态组成了中国“高凳字治”的特殊不变类型，处置了统一体造与有效治理之间的严重。若是说行政发包造指涉的是科层组织内部的高低级关系，那么包干造度则是科层组织内部的横向部门之间的工作分配关系；愕本纸行墓ぷ鞣痴机构内的辅导干部以及部门通常干部，由其包干掌管特定区域或对象的工作落实过程，承担相应的查核责任，并获得肯定的赏罚。包干造度是中心工作在基层治理中化繁为简、顺利实现的具体操作机造。在发包—承包关系中，乡镇党委占有正式的权威和渣滓节造权，而承包中心工作的乡镇干部则占有具体的执行权，这是一种直接的委托代理关系。

在中心工作下沉中，传统的包干造突破乡镇科层组织约束，造成非平衡的权势配置。相对于乡镇党委，乡镇辅导干部是中心工作的承包者。同时，乡镇辅导干部还将村庄中心工作的现实执行和决策权发包给村组干部而拥有发包者角色，其了局是形成“乡镇辅导干部包村”的造度实际。“乡镇辅导干部包村”产生了非平衡的权势配置关系。一方面，由于多沉委托代理关系的存在，作为乡镇中心工作最初发包方的乡镇党委，客观大将对作为现实承包方的村组干部的监督权、领导权与过问权交给了乡镇辅导干部。另一方面，作为中心工作现实承包方的村组干部却并没有被赋予充分的权势与资源去实现中心工作，这些权势与资源绝大无数为乡镇辅导干部所把握。因而，我们看到“乡镇辅导干部包村”将权势与资源、监督与过问权势都集中于乡镇辅导干部一方，作为中心工作现实承包方的村组干部却不足足够的资源实现工作，形成了非平衡的权势配置关系，即“权势—责任”和“工作—资源”的错配。

第二，延长化的组织结构。

在组织结构上，过往乡镇当驹煺遍使用包干造度将中心工作发包给乡镇干部，由其掌管具体的村庄，从而形成“乡镇辅导包片—办点辅导包村”之间的组织结构。也就是说，在过往的中心工作造中，其组织结构限造在乡镇科层组织内部。

然而在中心工作下沉机造下，其组织结构突破乡镇科层组织的约束，进一步延长扩大到村组领域，形成“乡镇辅导包片—办点辅导包村—村干部包组—组长包户”的向村落延长的链条化结构。由S镇重要辅导包片，其他辅导包村，站所工作人员担任资料员，并依照“1名包片辅导+1名办点辅导+2名资料员”的铺排，全镇养老保险核查工作进一步分化为4个片、14个办点，每个办点辅导掌管1个村（社区）的核查工作。也就是说，1名包片辅导具体承担1个村（社区）的核查业务，并对所包片的其他村（社区）有领导和督促的责任。1名办点辅导掌管1个村（社区）的核查工作，按时向包片辅导汇报工作进展。每个办点都建设了2名资料员，工作是将入户核查整顿的统计数据汇入电子表格。

在现实核查工作中，为了急剧网络到全面而正确的信息，村“两委”干部、幼组长也被纳入包干造度之内，形成“乡镇辅导包片—办点辅导包村—村干部包组—组长包户”的特殊结构，包干造度得以延长化。一方面，村干部和幼组长是乡镇干部工作包干的对象和工作的接管者。另一方面，村干部也是本村本组的核查工作的发包者。他们将核查工作进行分化、包干，即村干部将工作分化给各幼组长，由后者掌管本组领域内人员的核查工作？杉，在中心工作下沉中，村组干部也被纳入包干链条中，包干造度得以向村落社会延长。

（三）S镇中心工作下沉的运行机造

第一，下沉式的带头机造。

中心工作造的主题要义在于其特有的带头机造。这种带头机造突破了乡镇当局在韦伯意思上的科层造结构的通常准则，即清澈的岗位人员分工、多样的部门职责划分、固定的权势结构。通过带头突破科层部门限度，集中全数人员用于实现某项凸起紧要的治理事务，是基层当局顺利发展中心工作造的关键。在过往的中心工作机造中，乡镇当局带头的对象重要是乡镇当局内部各个站办的干部，而村组干部并未纳入其中。

然而，在中心工作下沉机造下，带头对象由乡镇干部扩大到村组干部，出现了下沉式带头机造的新变动。这种新变动体此刻带头会议从筹备到召开的全过程。在接到县职能部门下发的社保核查工作后，S镇筹备在周五一大早就召开全镇带头大会。在会议召开前的周四，S镇党政办公室主任就在全镇村干部微信群里，通知各个村（社区）的干部和组长都要参与第二天的会议，会上会有沉要工作铺排。在会议召开的周五早上，笔者观察到除了S镇干部之表，各村（社区）“两委”干部甚至幼组长险些都早早过来参会了？崆，每个村组干部都领到了一份工作通报书和社保核查操作手册，村组干部并不感触惊讶，而是视为正当。在与诸多村干部的谈天中，他们绝大无数以为“村就是镇上的下级单元”“镇上的活都是我们在实现”,将自己界说为“为当局‘打工’的人”？杉，村组干部早已不再仅视自己为村这一自治组织的带头人，而是中心工作下沉机造常态化后乡镇行政工作的不变承接方，其身份认知与角色职能产生了置换。在带头大会上，S镇党委书记明确提出，无论是乡镇干部还是村“两委”班子、幼组长都要将核查工作当作当前全镇的中心工作来对待，所有人都必须顿时行动起来进村发展核查工作，所有人必须不折不扣、尽快实现这项工作？杉，S镇中心工作事实上已经将村组干部纳入其中，出现下沉式带头的新变动。

第二，复合化的激励约束机造。

中心工作的实现必要建设一套美满严格的查核机造与赏罚规划，如此能力保险中心工作在短期内的高效能实现。过往中心工作造依赖正式的科层造规定对带头对象进行激励与约束。其一，出格注沉了局指标和客观指标，并将其视为中心工作最为沉要的查核指标。其二，一票否决造。这重要针对少数沉中之沉的中心工作，这些中心工作一旦出现沉大问题，其重要掌管辅导还会晤对一票否决的惩治，如区域内的群体性事务、环境传染事务等。这种考评机造重要还是使用行政力量对体造内正式的党政人员进行约束。也就是说，乡镇党委将重要通过一系列正式性的嘉奖约束机造调动乡镇干部的积极性，如职业提升、辅导印象、物质嘉奖等，来保险中心工作的顺利实现。

在中心工作下沉机造中，乡镇辅导综合使用刚性政治查核和柔脾气感激励的伎俩，具体体此刻两个方面。一方面，在带头大会上，S镇党委书记讲述了这次社保核查的布景和紧迫性，他反复强调养老保险进村核查是当前全省、视注县各级当局最直接的工作，因而乡镇各部门、各村（社区）必须将其上升为一项紧迫的政治工作不折不扣地实现。哪个村完不成工作，哪个掌管人就要向县委作情况注明。显然，S镇党委书记的言下之意就是，谁完不成这次发包的中心工作，谁的年底评优、职业提升甚至一些物质嘉奖城市因而受到严沉影响。这是基层乡镇当局在中心工作中激励干部时所用到的典型的刚性政治查核伎俩。这种刚性的政治查核伎俩不仅合用于乡镇当局干部，村组干部也是正式查核的对象。S镇每年城市对村组干部进行查核，其打分了局则作为发放工资的沉要参考凭据。具体来说，S镇凭据各个村组干部的阐发对其进行排名，并依照排名了局对排名靠前的（通常是前三名）发放金钱嘉奖，对排名靠后的（通常是后两名）进行？。因而，刚性的政治查查对乡镇干部和村组干部都拥有肯定的约束力。

另一方面，中心工作下沉也展示出柔脾气感激励和约束的一面。在带头大会上，S镇党委书记说养老保险关乎人民的亲身利益，是我们S镇老苍生的“养老钱”。他“拜陀妆进村核查的所有乡镇干部和村组干部要本着对家乡长者乡亲后半生掌管的态度去不折不扣地实现核查工作。其实，不仅仅S镇党委书记这样情真意切，包村的乡镇干部也同样展示出柔性带头的一面。在进村发展社保核查时，包村干部并非像科层组织上级对下级那样对村组干部门配安插工作，而是出现出更为“谦卑”“低姿势”的一面，但愿村组干部“助助自己的忙”,快点实现工作。除了这种正向的柔性激励表，柔性查核机造还体此刻“做检讨”上。在带头大会上，S镇党委书记说路，“谁拖了后腿，谁就要检讨”。这得到了一位腹仳长的证实，“若是排名靠后，不仅我们会做检讨，书记也会在全县甚至全市大会上做检讨，2019年由于扶贫工作排名靠后，书记就去市里在全市干部刻下讲话做检讨”。在村落熟人社会中，当多“做检讨”可谓是一件“丢面子”的大事，是比扣款更严沉的惩治。S镇当局但愿通过复合化的激励约束机造推动乡镇干部和村组干部尽快实现社保核查的中心工作。

四、中心工作下沉的造度逻辑分析

作为科层体造结尾的基层当局，直接与宽大村落社会产生联系，成为国度权势与社会力量进行互动的关键环节和沉要领域Ｄ芄凰，基层当局组织运行的成效很大水平上决定了基层治理绩效。S镇通过对中心工作造的刷新，形成了中心工作下沉机造的新发展和新变动，展示了新时期以来基层当局面对组织工作与组织资源张力情况下的自动调适与机造创新。乡镇当驹熠望通过带头和整合村落资源来实现国度意志渗入与权势发展的工作，进一步提升基层治理绩效，推动基层治理转型。中心工作下沉既区别于村级组织的行政化，也分歧于以往基层当局的战术性行为。

第一，中心工作下沉分歧于村级组织的行政化，二者寂仔区别也有联系。

中心工作下沉与村级组织的行政化出现出好多的分歧点。一是原因分歧。中心工作下沉的产生，是新时期国度政权建设布景下乡镇当局治理机造的自动创新与回应，是国度、乡镇当局与村级组织互动合作的了局。而村级组织的行政化，则是国度权势对村级组织的行政节造而导致后者逐步失落独立性和自治性，村庄治理规定逐步正式化,村级治理行政化作为乡镇当局造度环境下的一种战术选择而出现。二是阐发分歧。中心工作下沉侧沉的是乡镇当局从科层带头向社会带头的转变，村级组织仍拥有相当的自主性与矫捷性。而村级组织行政化重要阐发为乡镇当局对村级组织的人事铺排、财政监控和工作指标三个方面，村级组织逐步发展成为乡镇当局的齐全下级组织，失落自主空间。三是机造分歧。在中心工作下沉中，其权势配置、组织结构、带头机造和查核机造都拥有丰硕的内涵，驱动着中心工作下沉。村级组织行政化，则重要依附于治理主体和治理规定的行政化，即“行政消解自治”机造。当然二者还出现出肯定的类似性与沉叠状态。好比，无论是中心工作下沉还是村级组织行政化，二者都蕴含乡镇当局对村落社会的带头与整合，同时也都是国度权势对村落社会的渗入，这是二者的类似之处。此表必要警惕的是，基层当局萦绕中心工作频仍进行的“工作性行政染指”,亦会导致村级组织的行政化。

第二，中心工作下沉的主题是带头的纵向渗入，这也区别于以往钻研的基层当局的战术性行为。

对于基层当局层层加码的战术性行为，钻研已甚多。这些钻研普遍以为战术性行为指的是基层当局组织钻营的指标拥有短期性，权势运作的准则阐发为具体化、权宜性甚至轻易性的战术和步骤，它既可所以对公共事务合理合法的矫捷处置，也可所以轻易而无准则的应对战术，其原因则在于体造压力下的指标设置和激励强杜纂基层当局治理资源和能力的矛盾，导致基层当局发展出了一系列权宜的、轻易的战术主义行为逻辑,蕴含选择性执杏注大局主义地“讲政治”、“不出事逻辑”等？杉，已有钻研将基层当局的战术性行为与体造压力下的指标设置和激励强度相勾连，以为基层当局的战术性行为产生的底子原因在于高低级当局“委托—代理”关系下的互动博弈与讨价还价。然而，进入新时期以来，陪伴着国度新一轮政权建设的发展，出格是脱贫攻坚以来密集的资源、项目和服务进村，监督力量起头密集下乡，自上而下的执行力日益提升，自下而上的讨价还价空间日趋逼仄，基层当局的战术性行为被大幅度抑造。若何齐全有效地在自身资源有限的前提下执行上级政策成为基层当局面对的首要难题。本文发现，基层当局采取中心工作下沉机造，其主张在于向下充分带头和整合村落社会资源，实现国度与社聚合作以实现上级工作。中心工作下沉正是国度进村（项目、资源、服务、监督进村）这一特定汗青过程下基层当局的自动调适与机造创新。

从中心工作造到中心工作下沉的新变动，有着深刻的转型逻辑。党的十八大以来，陪伴着脱贫攻坚的发展，大量的国度资源、项目和服务密集向村落地域输入，这对乡镇当局的治理机造提出了新的要求。国度资源、项目和服务的下乡，内容是国度的下乡，展示了新时期以来国度加强政权建设的意图与致力。在国度加强政权建设的布景下，一方面，乡镇当局的治理工作骤然增长，原有的组织资源和治理机造无法承担起新的治理需要，作为乡镇当局关键治理机造的中心工作造已无法满足新时期以来动态的治理变动需要。这就必要乡镇当局不能再局限于挖掘科层组织内部资源，而是该当着眼于科层组织表部带头和整合社会资源。这就必要对原先的治理机造进行自动刷新与创新，以达到社会带头的主张。另一方面，作为国度项目、资源和服务下乡的直接受益者，村落治理现代化无法脱离村落社会主体而谈，村落社会的积极性和参加性亟需被沉新激活起来，必要实现从治理的被动接受者到自动参加者的角色转变。作为村庄社会的精英，村组干部就成为乡镇当局发展社会带头的首要考量对象。由此，我们看到在资源和服务下乡的布景下，在乡镇当局与村落社会二沉成分的共同作用下，中心工作下沉作为新时期以来基层当局回应国度政权建设要求而出现的治理机造新变动便应运而生了。因而，能够说中心工作下沉并非S镇独有的治理机造新变动，而是当前基层治理机造普遍性的发展变动。

中心工作下沉，内容上展示了发展基础性权势的国度政权建设的意图与致力。若何渗入和贯通社会，是现代国度进行政权建设所面对的长期关切与持续挑战。作为拥有明确边陲的强造性组织，现代国度必要通过司法和行政力量贯通统治地域，并将正式化与合理化的造度加于其国民与领土之上。现代国度通过使其组织覆盖社会各个角落发展基础性权势，预防那些未被国度触及的地域成为助长社会不不变的泥土。因而，基础性权势体现了现代国度通过打算、政策和行动的方式，强化国度渗入社会、调节社会关系、提取与分配资源的能力,展示了现代国度的造度化能力。乡镇当局作为国度发展基础性权势的结尾触角，肩负着若何突破国度与社会隔阂的挑战。面对国度与社会的固有隔阂，新时期以来基层当局通过自动对中心工作造进行刷新，将其由科层带头转化为社会带头，以整合村落资源，穿透基层社会阻隔，进一步发展基础性权势，从而实现对村落社会信息的正确罗致和资源的高效输送与分配，推动村落振兴和基层治理转型。在此意思上，当前基层治理中中心工作造的新变动现实上是新时期以来国度政权建设的必然了局。

五、意表后果：基层大局主义

基层当局本是通过中心工作下沉实现急剧实现上级下派的中心工作、推动国度基础性权势发展的指标，却反而导致了意表后果——一种更具荫蔽性的大局主义。中心工作下沉何以导致基层大局主义，基层大局主义的阐发又有哪些呢？

治理是各个行动主体使用其行动战术互动与博弈的过程。在这一过程中，行动主体并非被动地、全然地遵从规范性规定，而是能够阐扬自主性进行利益互搏，甚至对造度的形成产生作用。正如吉登斯所言，造度为行动者提供了不变预期、结构化的社会互动，行动者在社会结构中既受造于造度，又可能产生造度。不然，我们也就无法看到层出不穷的“上有政策、下有对策”的景象与非正式行为。因而，我们有必要对作为中心工作下沉具体执行者的乡镇干部和村干部进行区别化观察和分析。本文以为，中心工作下沉过程中国度政权建设逻辑与乡镇干部行动逻辑、村组干部行动逻辑产生拉扯与抵牾，从而产生了基层大局主义。

第一，延长化的组织结构赋予乡镇干部避责的造度空间，导致乡镇干部产生“忙而不动”式执行空转。

基层干部行为逻辑受到职业提升法规的影响。有钻研显示，基层官员的提升面对科级天花板效应：进入科级功夫早，但停顿功夫长，轮换岗位多，再提升的概率低？萍短旎ò逍вΠ诓甲呕愀刹啃形呒。出格是当前在监督和问责下乡空前强盛时期，乡镇干部甘心不做，也不愿意犯错，从而带来避责问题。在中心工作下沉过程中，延长化的组织结构刚好赋予了乡镇干部为了避责从而将中心工作再次发包出去的造度空间，进而产生“忙而不动”式执行空转。

在社保核查过程中，乡镇干部普遍采取迟到早退的方式消极应酬中心工作。他们在上午九点半左右才赶往所掌管的村庄，下午四点就赶回镇上或直接回家。而在仅有的六个多幼时里，吃饭和午休功夫就占了三分之一。在有效的上班功夫里，这些干部要么象征性地和村干部或组长一路入户核查，要么索性直接在村党群服务中心闲坐。总之，延长化的组织结构非但没有形成乡镇干部和村组干部门工合理、亲昵共同的格局，反而赐与了乡镇干部避责的造度空间，使得他们能够“人到心不到”,产生“忙而不动”式执行空转。

第二，乡镇干部借下沉式带头机造，造作“甩锅”式工作与责任转移。

与在其他组织中位阶较低的成员分歧，基层干部在提供公共服务的过程中占有更大的自由裁量权。这种更大的自由裁量权固然适应了基层社会矫捷多样的治理场景和治理需要，却也加剧了政策执行过程中的偏离行为。“忙而不动”式执行空转并不能实时有效实现中心工作，乡镇干部利用下沉式带头机造，将工作和责任“甩锅”给村组干部，以实现如期实现中心工作工作的要求。

依照打算，每位包片辅导掌管3—4个村（社区）,并且也具体承担1个村（社区）的核查业务领导和督促工作。每位办点辅导掌管1个村（社区）的核查工作，按时向包片辅导汇报工作进展。每个办点都建设了2名资料员，工作是将入户核查整顿的统计数据汇入电子表格。也就是说，S镇共有42名当局工作人员下乡核查——险些是S镇全数干部。然而在进村入户核查过程中，乡镇干部却利用下沉式带头机造直接将入户核查工作“甩给”村干部。而村干部则持续“甩给”村内组长。这种“甩锅”既是工作的“甩锅”,也是责任的“甩锅”。下沉式带头机造将村组干部纳入带头对象之内，成为乡镇干部转移工作、推卸责任的被动接受者。中心工作下沉却塑造了“甩锅”式工作与责任转移的局面，乡镇当局的中心工作事实上造成了村庄和村组干部的中心工作。

第三，非平衡的权势配置导致针对村组干部的复合化激励约束机造失效，形成“沉实现轻质量”式信息罗致扭曲。

中心工作下沉但愿通过复合化的激励约束机造实现对村组干部行为的激励与约束。然而非平衡的权势配置产生了村组干部“权势—责任”和“工作—资源”的错配，使得这种激励约束机造面对失败的风险，从而导致“沉实现轻质量”式信息罗致扭曲。

S镇每个村（社区）必要核查的对象均匀就有一两千人，每个组长分到的人数均匀就罕见百人。“权势—责任”和“工作—资源”的错配使得村组干部在中心工作下沉过程中，必然出现“沉实现轻质量”式信息罗致扭曲。一方面，村组干部出格是组长必要实现的工作量是极度重大繁沉的。组内村民人数多多，会出现村民在表地因而联系不到的情况，或者有的村民对自己的社保信息并不极度明显，这加剧了组长的工作量。另一方面，复杂的表格加沉了文化水平较低的组长的填表难度，因而会出现大量填写不规范甚至谬误的情况。S镇每全国午六点会对各村的进展进行排名传递。为了预防自己掌管的村排名靠后，包村辅导一再督促组长和资料员从速实现。在行政压力和繁芜的数据压力下，村组干部为了实现工作工作，只得对那些缺失或谬误的信息进行最终的报答“订正”。对于村组干部进行数据“订正”的情况，身为包村辅导的乡镇干部也“睁一只眼关一只眼”,由于他们的指标只在于实现工作，表格“填了就杏妆,至于信息的真实性和齐全性则不是他们的事，并且上级也很难查清。经过周五下午和周六、周日的集中奋斗，进村核查的中心工作终于在划定的功夫内实现。

通常而言，乡镇当局重要以三种机造保障村庄实现安插的工作工作：“党组织的辅导、节造查核和工资发放、传统观点的政治认可（即村庄往往默认是乡镇当局的下级行政单元）”。但是无论是党组织辅导还是传统观点的政治认可，更多的是一种思想上的约束力，“大不了不干事了，你能拿他们（村干部）怎么着？”另一方面，只管乡镇当局节造了村“两委”干部的考评和工资发放，事实上执行起来各村干部收入差距不大，“排名靠前的3个村（社区）会依照（查核表）100分发放工资，剩下的11个村（社区）会依照打分的情况发工资”。与之形成对比的是，本地做零工每天都有200—300元的收入，而村干部和幼组长这次养老保险核查的补助只有每人50元，导致S镇中心工作下沉中的考评机造如同虚设。“权势—责任”和“工作—资源”的错配使得复合化的激励约束机造面对失败风险，村组干部既没有动力也没有能力去实现中心工作，应酬就可能成为自动行为，从而造成“沉实现轻质量”式信息罗致扭曲。

总之，我们看到国度本意通过中心工作下沉实现基础性权势的发展，却产生大局主义的意表后果，出现“忙而不动”式执行空转、“甩锅”式工作与责任转移、“沉实现轻质量”式信息罗致扭曲。大局主义的产生，一方面是由于延长化的组织结构赋予乡镇干部避责的造度空间，导致乡镇干部产生“忙而不动”式执行空转。同时他们又利用下沉式带头机造造作“甩锅”式工作与责任转移。另一方面，非平衡的权势配置导致作为现实承包方的村组干部出现“权势—责任”和“工作—资源”的错配，以至复合化的激励约束机造面对失败风险，从而产生村庄干部“沉实现轻质量”式信息罗致扭曲？杉，国度但愿通过中心工作下沉穿透社会，罗致齐全而真实的基层社会信息，从而推进基础性权势的发展与渗入，却遭逢乡镇干部行动逻辑和村组干部行动逻辑的双沉阻隔，导致基层大局主义的产生。

六、总结与会商

本文以中部地域一个镇为案例，揭示了当前由于中心工作下沉导致的基层治理结构的沉组及其治理后果，这一新景象拥有深刻的理论意思。

第一，中心工作下沉是新时期以来国度政权建设的产品。

进入新时期以来，国度开启新一轮政权建设过程，国度资源、工作与监督密集向基层社会强力输送。为了实现国度工作，基层当局对中心工作造的机造与身分进行刷新与扩张，将其引入村落社会的领域，出现了中心工作下沉的新变动。与中心工作造相比，中心工作下沉中的权势配置、组织结构、带头机造与考评机造等都产生了相当的变动，其了局是从当局内部的科层带头机造发展成为科层带头与社会带头的复合机造；愕本种行墓ぷ飨鲁恋男卤涠，展示了新时期以来基层当局出格是乡镇当局面对组织工作与组织资源张力情况下的自动调适与机造创新；愕本造谕ü泛驼洗迓渥试蠢椿赜日权建设的汗青过程，实现国度意志工作。因而，中心工作下沉既区别于村级组织的行政化，也分歧于基层当局战术性行为。然而，中心工作下沉却也导致了基层大局主义的意表后果，出现“忙而不动”式执行空转、“甩锅”式工作与责任转移、“沉实现轻质量”式信息罗致扭曲。

第二，本钻研是对已有钻研的补充与深入。

已有钻研往往将中心工作造界定为基层当局对于治理工作与治理资源严重状态的应对机造，以为中心工作造属于科层带头机造，只在科层组织内部会商中心工作造的天活力造、执行过程与实际成效，忽视了中心工作造向科层表部的延长，没有关注科层造与基层村落社会的互动过程及二者之间的相互作用关系。本文从两个方面对已有钻研进行了拓展：一方面基层当局中心工作下沉的新变动，并非是压力导向下的消极应酬，而是基层当局回应国度政权建设的自动调适与机造创新，展示了当前基层当局意图借助和激活社会力量实现国度工作的新趋向。另一方面，本文还关注到中心工作突破科层天堑，出现由科层带头向社会带头的新变动，展示了国度与村落社会的丰硕互动过程及后者对前者的形塑与影响。当然，基层治理结构沉组后，横向上党的基层组织、当局、社会力量之间的关系产生了什么变动，党的基层组织若何整合分散的各个主体，这是接下来要钻研的沉要议题。

文章起源

原载于：《理论与鼎新》2023年第5期，第108-121+172页。

作者简介：王清，榆林大学中国公共治理钻研中心、政治与公共事务治理学院教授、博士生导师，北京大学国度治理钻研院钻研员；刘海超，榆林大学政治与公共事务治理学院博士钻研生。