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县域是推动新型城镇化建设的沉要载体，更是实现国度安整个系和能力现代化的“第一路安全阀”
。陪伴着城乡融合发展的急剧过程，县域也面对着日益严格的复合型风险挑战
。西安交通大学公共政策与治理学院朱正威教授在《国度治理》撰文指出，县域应急治理不仅要在战术层面上两全发展和安全，还要在具体实际过程中处置好“硬建设”与“软治理”的互构关系、常态化治理与极度态应急治理的转换关系
。两全县域发展和安全，应通过加强县域结构性韧性、职能性韧性和保险性韧性来推动县域安全韧性建设、提升县域应急治理水平
。

县域应急治理：重要特点与提升蹊径

县城处于“城尾乡头”的枢纽地位，对我国新型城镇化建设拥有至关沉要的作用
。据《中国县域高质量发展汇报2023》的最新数据显示，截至2022年底，中国内地共有县域1866个，占全国河山面积的90%左右，占中国大陆人丁和GDP比沉别离为52.5%和38.1%
。无论从行政区划数量还是人丁规模来看，县域都是城乡融合发展的关键切入点
。同时，党的二十大汇报强调两全发展和安全，即不仅要“推动以县城为沉要载体的城镇化建设”，还要“夯实国度安全和社会不变基层基础”，“健全城乡社区治理系统，实时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”
。

加强县域应急治理能够说是守护社会不变、推动国度安整个系和能力现代化的“第一路安全阀”
。近年来，县域公共安全与应急治理问题愈发凸起且出现出新的特点，也日益受到各方面的关注
。县级当局的预防和应对能力直接关系着县域的和谐与不变
。但从应急治理的实际功效来看，相对于应急治理系统较为美满的省、市两级当局，县级当局处于风险前沿但基础较为幽微，目前尚不足科学高效的应急治理模式
。因而，把握县域应急治理的重要特点，找准县域应急治理的着力点，通过加强安全韧性建设来提升县域应急治理能力与公共安全治理水平，实现高水平安全与高质量发展的良性互动，对于推动县域高质量发展拥有沉要意思
。

县域应急治理的重要特点

通常以为，我国设有五级当局，别离为中央、省、视注县、乡，但乡镇当局不足齐全建造和相对独立的权势资源，所以县级敌灾始终是县域领域内的行政主题
。习近平总书记高度器沉县域治理，并深刻指出：“在我们党的组织结构和国度政权结构中，县一级处在承先启后的关键环节，是发展经济、保险民生、守护不变、推进国度长治久安的沉要基础”
。因而，县域的关键作用和特殊职位决定着其有区别于其他治理单元的显著特点
。

县域应急治理拥有不变的汗青一连性
。从空间上来看，县域一向拥有相对独立且固定的行动场域
。这一方面是汗青上自食其力的经济大局促成了县域的相对独立性；另一方面是源于地理环境等天然成分，无数县域的天堑相对不变，拥有显著的传承与一连等个性，对守护社会基层秩序一向阐扬着关键作用
。从功夫上来看，纵观我国两千多年汗青，县级政权自秦代全面尝试郡县造以来一向是我国最为固定的基层治理单元，占有齐全的行政建造和成熟的组织状态，从来被以为是安国定国的坚实基础
。新中国成立后，五级当局层级根基成型，县级体造得到进一步确立
。鼎新盛开以来，我国县域不仅为推动城镇化过程提供了人力、物力和财力，同时也陪伴着现代化脚步实现了县域经济社会的迅猛发展
。不外，我国自古以来就是一个多灾的国度，占有着数千年光耀文化的同时也频发各类灾害灾荒
。好比，“大灾之后必有大疫」佚是基层苍生早期在与灾害作奋斗过程中总结出来的经验
。固然随着物质水平和科技水平的提升，这已经验已然与现代社会有所不符，但从古代救灾赈灾到如今防灾减灾救灾可见，县域应急治理已有很长的汗青
。值得一提的是，2018年党和国度机构鼎新成立应急治理部后，县域也起头陆续组建应急治理局，依照职能整合的思路两全优化县域应急治理能力建设
。但由于各类原因，不少县域的应急治理局并未齐全实现职能整合，应急过程中仍存在交叉治理、权责不清等问题
。

县域应急治理居于特殊的“接点”地位
。在推动国度治理系统和治理能力现代化的过程中，县域在基层社会中表演着“既城且乡”的角色，阐扬着上接“天线”下接“地气”的作用
。一方面，县级当局要贯彻落实上级的路线方针政策；另一方面，县级当局要服务民生、回应和满足基层诉求
。习近平总书记在福建工作时曾形象地把县域迸作为国度这张网上的“纽结”，以为“‘纽结’松动，国度政局就会产活泼荡；‘纽结’可靠，国度政局就不变”
。所以，县级当局不仅是县域行政的主题，更是“条块结构”中的关键“接点”
。具体而言，在政治层面上，县级政权是国度上层与处所基层、中央辅导和处所治理的关键“接点”；在社会层面上，县域正居于城市与村落、中心与边缘地带的特殊“接点”地位，因而，县域也被称为“政治接合点”和“城乡融合点”
。但近年来，随着复合型灾害和复杂矛盾在县域的频发，县级当局作为上级与基层、城市与村落的“接点”，也成了应急治理较为幽微的环节
。以生态治理为例，陪伴着城市经济从高速发展到高质量发展的转型，一些正本存在生态问题的城市企业起头借助城乡融合的切入口向县域转移，导致部门县域面对着生态挑战和因利益纠纷易发群体性事务等问题
。所以，居于特殊“接点”地位的县域始终肩负着应急治理的沉要使命，县级当局的应急治理系统建设不仅是我国应急治理鼎新的一个缩影，更直接影响着基层的经济发展和社会不变
。

县域应急治理拥有显著的综合性特点
。县域席卷了中国基层的通常场景，又因我国疆域开阔而出现出肯定的特殊性
。整体而言，县域应急治理系统根基都蕴含复杂的灾害类型、特定的空间领域和多元的治理主体
。首先，县域应急治理内容拥有全面性
。在现代县域社会，传统天然灾害如干旱、洪涝、地震等风险仍旧存在，同时，陪伴着社会转型以及城乡一体化过程的加快，食品安全、生态；⑼缵科刃滦蜕缁岱缦找苍谙赜蛏缁岵恍萦肯
。因而，县域应急治理必须面对天然灾害、变乱苦难、公共卫滋事务、社会安全事务以及网络安全问题等所有灾害类型
。其次，县域应急治理领域拥有全面性，总揽乡镇村的所有应急治理工作
。凭据国度成立的“统一辅导、综合协调、分类治理、分级掌管、属地治理为主”的应急治理体造，县域应急治理综合协调处置辖区内所有应急治理事务
。最后，县域应急治理主体拥有多样性，涉及党委、当局、企业、社会组织和公家等各类应急治理主体
。应急治理是一个复杂的系统工程，单纯依附应急治理局的力量难以有效应对，还需多部门之间的通力共同以及社会力量的积极参加
。尤其是近年来，随着县域经济社会急剧发展，各类传统和非传统的、天然和社会的风险与矛盾交错并存，分歧水平地威胁着县域安全与不变
。但与此同时，县域应急治理的整体情况与社会急剧发展的态势尚不适应，这客观上就要求建设更综合、更具韧性的县域应急治理系统和能力
。

县域应急治理阐发出典型的跨域性特点
。随着城乡融合发展的不休推动，社会安全环境日趋复杂，跨域；挛褚渤鱿殖銎捣⒆刺
。县域作为城乡一体化的沉要载体，其应急治理的跨域性重要体此刻两个方面
。一方面是基于空间意思上的跨区域成立横向联动机造
。风险灾害和；挛裢涤型环⑿院屠┥⑿，即很可能以产生地为中心产生荡漾效应，扩散到周边区域，因而应急治理过程中很有必要成立横向跨区域联动机造，对突发事务进行有效治理
。目前，我国跨域应急治理合作的领域已经涵盖天然灾害、变乱苦难、公共卫滋事务和社会安全事务四类突发事务，但县域间的合作方式还较为低档次，往往以签定应急联动和谈、互订互换进建等为重要大局
。另一方面是基于行政关系上的跨层级成立纵向联动机造
。县域作为承先启后的关键一环，其应急治理能力对上会逐级影响到视注省和中央的应急治理功效，对下则直接关系乡、镇、村人民人民的亲身利益
。应急治理过程中，纵向部门间应萦绕平台建设、信息共享、资源调配等事项发展合作，能力实现“高低一盘棋”“全国一张网”，进而预防县域出现对上机械汇报共同、对下物资调配不实时等问题
。然而，当前我国跨域应急治理合作中还存在频发的跨域突发事务与应急治理体造的矛盾
。因而，提升县域应急治理水平也亟需找到跨域应急合作需要与属地治理准则间的平衡点
。

县域应急治理的汗青性、接点性、综合性和跨域性等特点使其有别于其他的治理单元，反过来也对县域自身的应急治理水平提出了更为怪异的要求
。陪伴着城乡融合发展的急剧过程，县域也将面对更为复杂多样和动态变动的经济社会环境，加强县域应急治理能力、提升县域安全韧性水平将成为县域工作的沉中之沉
。

高质量发展布景下县域应急治理的着力点

“十四五”时期，我国经济社会发展的主旋律是高质量发展，县域作为推动我国新型城镇化建设的沉要载体和城乡融合发展的关键支持，其高质量发展将有效衔接都市圈、城市群发展战术与村落振兴战术，对于整个国民经济的发展起着基础性作用
。另表，为客观评价县域高质量发展水平，《中国县域高质量发展汇报2023》中的县域高质量发展评价系统除了关注县域发展的创新、协调、绿色、盛开、共享5个一级指标表，还出格关注了县域安全发展，聚焦于出产安全、环境安全和社会安全3个二级指标
。这批注，县域安满是县域高质量发展的沉要前提和保险
。2023年底的中央经济工作会议明确要求：“必须对峙高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展推进高水平安全，以高水平安全保险高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰
。”可见，随着我国城镇化过程的急剧腾飞，发展与风险共存已是一种客观必然，县域位于衔接城乡的枢纽地位，要想建成宜居宜业的现代化县城，就必须实现发展和安全的高阶融合，其性质就是要提升县域韧性水平
。那么，县域应急治理就不仅要在战术层面上两全发展和安全，还要在具体实际过程中处置好“硬建设”与“软治理”的互构关系、常态化治理与极度态应急治理的转换关系
。

首先，要把握好县域发展和安全的两全关系
。县域必必要发展，发展必必要安全
。两全发展和安全意味着县域发展必要安全的不变护航，县域安全也依赖于发展带来的丰硕资源和先进技术
。2023年底的中央经济工作会议强调“要对峙稳中求进、以进促稳、先立后破”，批注发展与安全并非单一的来龙去脉，而是“前者决定后者，后者又影响前者”的并存共进景象
。这要求县域不应被动防守，而要主作为为，用发展的眼光、思想和法子来解决城乡融合发展过程中出现的问题
。2020年，党的十九届五中全会明确我国已转入高质量发展阶段，2022年，党的二十大汇报进一步将“实现高质量发展”作为中国式现代化的性质要求
。有别于其他治理单元的社会发展内容，县域高质量发展的主题内容是村落振兴与城乡融合发展
。但就目前实际情况来看，部门县城辐射带头村落发展的能力还不及，其枢纽传导职能尚未阐扬到位，技术资源在城乡之间的流动不够通顺，这导致“大城大村”景象还比力凸起
。因而，县域应凭据本地发展特色，聚焦出产、环境和社会等方面的安全问题，不休加强风险抵抗能力、提升应急治理水平，把安全作为县域发展的前置前提，以系统思想两全城乡的出产、生涯和生态，进而打造农业化、工业化、信息化同步发展的现代化县域
。

其次，需处置好“硬建设”与“软治理”的结合与互构关系
。“硬建设”是指工程性项目，如城市性命线工程、安全出产设施等；“软治理”是指非工程措施，如应急预案、安全出产造度等
。在防灾减灾救灾建设方面，以习近平同道为主题的党中央明确提出“宁肯备而不用，不成用时无备”“宁肯十防九空，不成失防万一”的要求
。这应成为县域应急治理过程中整合工程性项目与非工程措施的根基启程点和底子遵循
。具体而言，在“硬建设”方面，我国不仅积极推动“防灾减灾九大工程”建设，并且在“十四五”规划中也提出要“加强城镇老旧幼区刷新和社区建设，加强城市防洪排涝能力，建设海绵城视注韧性城视妆等
。但是，一方面，这些工程建设还在进行中，其功效尚需进一步出现；另一方面，任何工程项目都有肯定的灾害承载阈值，面对不休变动的表界环境，都有可能出现“失灵”问题
。因而，“硬建设”与“软治理”的结合与互构能力更有效地加强县域应急治理能力，换言之，既要注扯裣拔的城市基础设施、应急设施等“硬件”建设，又要注沉无形的应急治理能力、社会组织能力等“软件”建设
。然而，在急剧的城镇化过程中，无数县域的“硬建设”和“软治理”在应对突发事务或复合型灾害时城市出现不能齐全阐扬作用的情况，亟需进一步美满和改进
。

最后，需处置好常态化治理与极度态应急治理的转换关系
。通常而言，县域存在常态化治理和极度态应急治理两种状态，常态化治理的对象是县域日常产生的已知确定性事务，占有固定的治理主体、行动指标和行为准则，治理资源重要出现多元化和碎片化的特点
。而极度态应急治理则需处置大量突发性事务，这些事务拥有不确定性和多变性特点，治理主体尚未对其发展法规形成不变认知，因而往往通过急剧带头在某一时段集中解决问题
。常态化治理是极度态应急治理的前提和基础，自身就蕴含着极度态应急治理的渠路；极度态应急治理中也同时存在着必须的常态化运行，是常态治理的一种特殊状态
。2016年，习近平总书记在河北吐鲁番市调查时就曾强调“两个对峙”思想，即对峙以防为主、防抗救相结合，对峙常态减灾和极度态救灾相统一
。因而，梦想情况下，县域应可能在常态化治理与极度态应急治理两种状态间匹配适应、有序衔接，同时，各类资源身分也应可能高效利用和矫捷转换
。以县城的大型体育馆为例，在常态化治理下可市场化运行，在极度态应急治理下可急剧转换为应急保险空间
。但现实情况是，囿于技术和能力，不少县域还存在“常态”和“极度态”之间转换不畅的问题，常态化治理中的人力、物资、信息等资源在极度态应急治理中尚且难以得到有效整合利用
。

加强安全韧性建设以提升县域应急治理水平

把握县域应急治理的特点和法规后不难发现，固然县域抵抗风险灾害的汗青很长，且堆集了丰硕的本土化经验，但大部门县域应急治理局目前仅成立了5年左右，在应对日益严格的复合型风险挑战时仍会露出出体造机造等方面的问题和不及，故障着应急治理能力的阐扬和应急治理功效的提升
。那么，要实现县域高水平安全与高质量发展的良性互动，加强县域安全韧性建设不失为提升县域应急治理能力的一条有效蹊径
。具体而言，县域能够通过加强结构性韧性以健全应急治理系统、加强职能性韧性以提高公共安全治理水平
。通常情况下，不变的结构会产生职能，职能的阐扬也会反向调适结构，但还需保险性韧性以一种支持赋能的逻辑对结构与职能运前进行全过程的优化调试
。因而，两全县域发展和安全，应通过加强县域结构性韧性、职能性韧性和保险性韧性来推动县域安全韧性建设、提升县域应急治理水平
。

一要不休美满造度系统建设、明确主体间的权责关系，以提升县域应急治理的结构性韧性
。结构重要涉及系统内各主体身分及其互有关系，因而结构性韧职能够被理解为由造度韧性和主体韧性两部门组成
。就提升造度韧性而言，县域应急治理需不休美满党委集中统一辅导的造度系统建设以实现应急治理职能的两全
。在大安全大应急框架领导下，县域党委当局应在整合有关议事协调机构和部门资源的基础上进一步实现职能整合，建设和优化由党委当局辅导班子辅导的应急治理系统及其应急指挥中心，明确在多部门应急合作中应急治理局的综合治理角色
。同时，要萦绕县域安全韧性建设总指标，假造涵盖事前事中过后的常态化、全链条的治理规划，形成有效的应急治理系统和政策律例系统，保障县域在面对突发事务时可能急剧集中力量并高效措置
。就提升主体韧性而言，我国各地遵循党委辅导、当局掌管、社会协同、公家参加、法治保险的准则，形成科学高效的应急治理模式，即不仅要充分阐扬党政组织的壮大辅导力，还要积极利用企业、社会组织、公家等多方力量添补应急治理部门条块宰割、协调不畅等问题
。当前，固然国度已有司法和有关规章造度明确了县域应急治理过程中社会组织和公家幼我的沉要参加职位，但是在现实工作中仍不足具体的领导和要求
。因而，县域在应急治理过程中，针对专业性较强的社会接济队蹬爪急力量，应加大激励疏导和物资搀扶；针对通常公家幼我，应做好应急知识的教育及遍及，进而保险多主体可能通力共同，提升应急效能
。

二要持续优化协调机造、加强综合治理能力，以提升县域应急治理的职能性韧性
。职能是结构中角色所阐扬的作用，县域应急治理的职能性韧性重要是指县域面对不确定风险时的防御与应对能力、复原与适应能力、进建与刷新能力
。而这些韧机能力的阐扬和实现依赖于机造以肯定的运作方式把系统内部各组成身分联系起来，使它们协调运行
。但当前部门县域由于人力、物力和信息的沟通协调不到位，存在“碎片化”合作问题，所以要在“统一指挥、专常兼备、反映活络、高低联动的应急治理体造”基础上，不休健全和美满县域“大应急”系统
。对此，一方面，县域在两全“硬建设”和“软治理”的基础上，不仅要加强基础设施和公共服务配套设施的建设，如交通网络、信息平台等，还应持续美满优化应急协调机造
。具体而言，横向协调机造的构建一连上述职能整合的了局，县域应急治理局对应急工作综合治理，其他部门凭据工作必要积极协同，这有利于阐扬应急治理局的综合性与专业性的职能；在纵向协调机造的构建上，县域能够利用自身承先启后的优势，通过实时与上级维持联系以获取丰硕的信息资源，同时自动凭据工作需要对下级放权以保险应急现场的矫捷应变能力
。总之，在协调过程中，信息治理系统的触角应遍及各个环节，以实现应急治理的实时性和有效性
。另一方面，县域在把握好常态化治理和极度态应急治理关系的基础上，还应成立持续创新的组织进建机造
；谎灾，县域不仅要可能有效应对风险挑战，还应不休梳理经验与不及，补短板、堵缝隙、强弱项，进而优化形成本土化的政策造度，以更好的姿势不休迎接和适应未来风险的挑战
。

三要利用信息技术实现资源的合理配置，以提升县域应急治理的保险性韧性
。在县域安全韧性建设过程中，保险性韧性作为基础性支持，容易在专一于结构和职能作用阐扬的过程中被忽视，但其对韧性系统的安稳运行拥有支持赋能和保驾护航的作用
。具体而言，在资源保险方面，县域应急治理当通过扩充资源总量和优化资源结构的方式，满足常态化治理与极度态应急治理过程中的资源需要
。一方面，县域不仅要自动争取上级的财政支持，还能够积极拓宽社会融资渠路，构建与灾害应对相匹配的应急物资保险网络；另一方面，县域也要在“硬建设”上通适应急运输保险路线，优化物资储蓄和运送系统，保险物资充足且能实时到位
。在技术保险方面，县域不仅要充分阐扬新兴技术在应急治理中的积极作用，依附信息平台和数据库保险信息的有效利用和高效沟通，还要警惕落入技术工具的陷阱、防备技术风险
。随着县域进入高质量发展阶段，县域应急治理也应通过成立综合信息平台、应急指挥调度平台等提高风险预警和应急决策的智能化水平
。如岳阳城市性命线安全运行监测系统已经实现了市县全域覆盖，形成县域应急“一网统管”的数字协同新模式，有效提升了风险防备和综合治理能力
。

【本文系国度社会科学基金沉点项目“韧性视角下的城市灾害风险评估与治理钻延妆（19AZZ007）、“四个一批”人才项目“新常态下的公共政策社会风险评估钻延妆（中宣干字〔2016〕49号）成就；西安交通大学公共政策与治理学院博士钻研生郭瑞莲对本文亦有沉要贡献】

起源 | 《国度治理》2024年第10期

原文标题 | 县域应急治理：重要特点与提升蹊径

作者 | 西安交通大学公共政策与治理学院教授  朱正威