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提要:

在纵向治理系统现代化鼎新的布景下，基层当局的兜底压力日趋加大，条块协同的矛盾越来越凸起
；阖酱菇ㄒ恢旨饶艿魇首陨隙碌目撇阊沽，又能提高自下而上属地统合能力的条块协同新机造。文章以事俘为基础，会商数字化转型布景下基层条块统合的工作蹊径。数字化治理平台通过提高“块”对“条”的影响能力，启发出“向上协同”的治理空间，形成“块块”主导的组织结构再造、权责匹配和压力调适的统合治理图景。数字化治理平台沉塑条块关系的内容是改善基层当局在条块关系中的“弱位”角色，自下而上地拓展基层自主治理的空间，加强基层属地治理的能动性。

作者简介:

彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院

刘旭，上海交通大学国际与公共事务学院

文件起源:

《理论与鼎新》2022年第5期

本文作者之一：彭勃

条块协同是我国当局治理现代化的沉要命题。“条”与“块”别离代表上级当局职能部门的垂直治理与本级当局的属地治理。“条”掌管垂直治理的专业化职能，注沉治理过程中的法式性和专业性
；“块”掌管属地治理的综合性职能，在管辖领域内由本级当局统揽和掌管治理事务。条块关系所产生的治理问题，在基层体现得尤为凸起。隶属地治理的角度看，治理问题“看得见，管不着”，而条线职能部门“管得着，看不见”的困窘局面时有产生。近年来，我国城市基层治理出现出沉心下移的态势，并且随着纵向节造力度加强，强化“条”对“块”的赋能趋向愈加显著。同时，治理职能和责任不休下放，基层的兜底职能越来越清澈，这客观上在条块协同中对基层当拘逆顾条线权势和资源的能力提出了更高的要求。

鼎新盛开以来，为了协调基层治理中的条块关系，阐扬条块协同的治理合力，带有中国特色的创新模式不休涌现，并一向是理论界关注的沉点。寂仔钻研从项目造、活动式治理、辅导幼组等机造启程，为城市基层条块关系调节和基层治理整体机能力构建提出了有益洞见。然而，这些创新性的机造铺排共同点却是器沉上级条线职能部门在条块关系调节中的主导职位，以及条线职能部门依附政治位阶和垂直治理对“块”的调作为用，且并未凸起城市基层治理的“属地治理”效应。城市基层属地治理的体造特点是，当局各行政层级的空间荟萃水平较高，行政节造的成本与协调的难度相较于村落政权更低，因而城市基层条块关系的刚性特点更强，变通、同谋的空间更为狭幼。

近年来，为了强化“块”对“条”的两全和落实“块”的属地治理权责，基层自动创造的条块协同机造成为城市治理鼎新创新的新趋向。例如，北京的“吹哨报到”、上海面向镇（街路）层级的“五权下放”等鼎新，其指标之一都是为基层当局赋权增能，提高“块”的属地两全协调各方资源的整体性治理能力。与上级主导的基层赋能和向下协同的鼎新所分歧的是，一些基层当局为相识决治理难题，起头使用数字化治理技术，提高“块”对“条”的影响能力，启发“向上协同”的治理空间。本文将在分析基层条块协同困境的基础上，以沿海A市P区B镇的事俘为基础，索求属地治理情境中基层条块矛盾的阐发和造度性成因，分析基层当局主导条块协同的新机造拥有何种特点，并会商数字化前提下基层当局主导条块统合的工作蹊径。

一、基层治理中的条块关系演变

新中国成立以来，我国的条块关系经历了几次调整。在以集权为特点的治理模式中，当局治理偏差于采取以“条”为主的直收受理模式，一些沉要的事务采取垂直治理模式，其指标设定、查抄验收和激励分配都由上级部门把握，基层重要是协助上级部门发展治理活动。在以分权为特点的治理模式中，当局偏差于采取以“块”为主的属地治理模式，基层当局以辖区地域空间为尺度，主管属地事务并承担相应责任。这种集权和分权的治理模式在汗青时期有过屡次动态调整，在条块关系确当局结构平别离阐发为垂直治理主导模式和属地治理主导模式。学界凭据这两种模式的动态调适诠释我国经济增长的事业，并与国度治理能力多元化和统治风险、适应性治理的体造韧性等国度治理的造度逻辑联系起来。从职能看，条块相互造衡确保了中央和处所都不能“一家独大”，保障了国度治理系统的不变性
；条块专业性和综合性两种当局职能的相互补充，实现了国度治理的覆盖性
；同时，条块各司其职，各尽所能，分散了国度治理的成本微风险。

在基层治理中，条块矛盾直接面对一线治理的场景，条块关系的动态调适一向是基层治理创新的重要标靶。传统上，属地治理一向是基层治理的主导性准则，条块关系的调适方向一向是“条抓块统”。条线部门掌管垂直治理的业务领导工作，而基层当局掌管整体性的属地事务，必要矫捷应对属地问题
；愕本钟涤衅肴氖舻刂卫碇澳，享有属地事务的齐全事权和事责，并可能阐扬出正式权势的非正式运作、变通、借路等矫捷治理机造，齐全兜底属地责任。通常情况下，政策执行层面的条块关系不会存在底子性的矛盾，甚至能通过同谋、变通的方式共同应对上级的压力。但是，这一场景描述的是条块之间疏松耦合的组织环境，而近年来随着上级问责和监督的压力下移到基层，条块结构趋向缜密耦合。

在缜密耦合的治理结构中，随着上级部门监督的强化，城市当局合规化运作的压力越来越大，一些能够吞吐折叠的属地事务变得越来越具体，治理难度越来越大。且在治理沉心下移的鼎新中，自上而下的行政压力还在不休加大。例如，在北京、上海等城市，条块关系调整的方向是先从“块块”层面发展，重要阐发为行政权、招商引资等内容性权势向上两全
；同时，在“条条”层面推动社会治理的权势和资源的下移。这一鼎新的逻辑，一是为了躲避内容性权势带来的无序发展问题，二是为了加强基层属地治理和服务的能力，最终通过这种精密化的权势操作形成集中辅导下的基层治理格局。但与预期不一致的是，鼎新忽视了基层当局在科层体造内的层级位阶以及科层体造内部“块块难以调动条条”的统合困境，并产生了权责失衡的了局，重要阐发为：在具体的事务治理上，事务的内容性权势依然归属上级部门，而责任认定依然遵循属地治理的逻辑，基层当局“权幼责大”，负担了大量的兜底责任。

固然近年来历次鼎新旨在突破条块关系的梗阻，通过赋予基层建议权、赞成权、评估权、参加权和综合治理权蹬撞性造度建设，推动条线权势和资源向基层下沉，将基层当局从刚性的科层结构中剥离出来，赋予基层属地治理的自主性和社会治理“沉心”的政治属性，但现实的行政领域并没有作出适应性调整，上级当局的资源与权势依然难以下沉，这就使得基层当局的事务不仅难以获取上级的支持和共同，并且一旦上级当局出现沉要的“事”或必须实现的工作，基层单元还得随“事”而转，因“事”而动，共同上级手势实现工作。

这种“条强块弱”的非预期了局还给基层治理带来了一系列负表部性。一是“块”的属地事务泛化。垂直治理的条线职能得以强化，例如，基层当局必要上级查核和监督或者争取上级的项目发包，基层萦绕上级的指挥棒履职，对上掌管占据当局行为的重要动机。二是责任无限兜底。属地治理的矫捷性和弹性被弱化，镇（街路）层级当局越发注沉执行过程中的规定和刚性。例如，基层当局常被纳入上级当局的监督系统，监督者和被监督者都萦绕基层治理过程合规性而投入治理资源，且相互博弈，带来基层职守沉沉的后果。三是大局主义问题。不出事的避责逻辑取代创优争先的邀功逻辑，基层当局偏差于在政绩安全区持续创新，在容易出政绩与亮点的领域选择性地打造项目，发展治理较量，带来一系列大局创新或“伪创新”
；阒卫硖蹩楣叵翟诵兄杏龅降纳鲜瞿烟，会促使基层当局寻找相应的应对机造。当基层事务量大且责任无限，并触发大局主义等科层造的反职能时，进行系统性、体造性的鼎新成本相对高昂，且难以在短功夫内产生鼎新实效，基层行政部门就会通过一系列的机造设计以解决条块关系中遇到的问题。

二、两种条块关系模式的互动困境

凭据条块关系调整主导方的差距，本文将条块关系分为垂直主导下的条块关系和属地治理主导下的条块关系两种模式（见表1）。值妥贴心的是，近年来随着基层治理指标的多元与事务复杂度的提升，两种向度的条块关系调整都是基层实际层面的创新面向，以解决条块关系失调为指标。只不外正如前文所指，随着上级工作和指标设定吞吐，基层当局在落实层面只能事事趋向具体，只有事事都抓起来能力躲避查核问责环节的风险。在这一布景下，无论是垂直治理还是属地治理主导的条块协同机造，都不成预防线出现出肯定的难题。

（一）垂直协同机造及其互动困境

应该说，一连“条抓块统”的逻辑，当下基层条块协同机造重要由垂直治理的逻辑主导，通过与某项事务最为有关的上级专业职能部门牵头，基层当局予以共同执行，这种“条条调动块块”的模式在很大水平上纾解了属地治理中条块职能株连、职责不清、专业性不强的问题，阐扬了条线部门专项治理的职能。从实现机造看，上级职能部门通常会通过“确责”的方式，从有法律权等实权的垂直治理部门动手，将属地某一个涉及条块矛盾的复杂事务转换为条线部门的专项工作，基层在上级工作压力和强带头下共同发展集中整治工作。这种模式在市场监管、环境整治等基层事务领域阐扬了沉要作用，是条线压力转换为基层治理合力的了局。

从垂直协同机造的运作过程看，重要阐发为“条条”工作向“块块”专项工作转换的过程。在具体实现方式上，上级职能部门可凭据业务管辖权，以责任状的大局将能力域的条线职责发包给下级处所当局，由其业务掌管人对有关指标承担行政责任
；或凭据业务领导权，也佑装条”的部门将自身的行政工作转化为“块”的中心工作并由此启动活动型治理，这是一种针对通例治理失效而产生的代替机造。这种“条条”调动“块块”的运作过程体现出条线职能部门基于行政权势集中的正式权威染指基层属地治理事务的特点。

从垂直协同机造的运作了局看，属地治理中条块关系调整的逻辑在于，通过压力型体造的属地化刷新，成立条线部门和基层当局无法退出、刚性联动、工作导向的跨部门跨层级的协同机造。依附集中力量办大事的体造优势，其运作方式往往是活动式的，以上级部门各类督查查抄和各类专项整治工作为具体大局。然而，垂直协同机造使得基层当局过度关注上级发包的工作，基层当局的行政自主性和自由裁量权被上级各部门的精密化指标和治理所减弱，基层力量被“条条”宰割，难以形成合力。

此表，垂直协同机造的强化还带来了一系列基层政权建设问题。首先，随着垂直协同机造的强化与泛化，基层当局会陷入疲于奔走的超负荷运作。固然近年来处于鼎新前沿的特大城市奉行的治理中心下移鼎新旨在推动城管、市容等条线部门的权势和资源下沉到基层当局，但由于条块利益不一致和基层当局政治位阶低的特点，基层当局在承接条线资源时时时面对事务和责任下移而权势不下移的逆境，加剧了基层责任无限兜底的压力。其次，垂直协同机造下条线部门对基层当局履职过程的监督和合规化要求会增高，带来治理的内卷化问题。面对日益强化的压力，基层当局只能通过属地治理的机造，将工作层层分化、细化和落实，从而导致行政链条不休耽搁，甚至出现社区治理属地化的问题。再次，基层治理系统刚性化运作
；慵蛟贾卫泶持械耐薄⒈渫ā⒀≡裥灾葱械牡灾卫碚绞跏ゴ嬖诘目占，最终不仅有害于问题解决，反而造成治理系统逐步硬化，基层当局成为对上掌管的压力应对系统，弱化了基层当局与社会的联结密度。

（二）属地协同机造及其互动困境

为了阐扬基层当局“一线治理”的信息、功夫和空间优势，实现“问题发此刻基层、矛盾解决在基层”的指标，近年来属地治理越来越获得注沉和奉行，即把上级当局和有关部门的治理权限和职能下放到下级当局和有关部门，赋予基层当拘逆顾协调、召集条线部门的权势和能力。一连这一政策逻辑，基层条块关系的调整方向是“融条于块”，强化“块”对“条”的权势和资源的两全，形成“块”自动创造的条块合作机造。例如，北京奉行的“吹哨报到”鼎新，就是旨在提高基层当局自动协同条线部门参加属地治理工作的积极性、自动性，获得了很好的治理绩效。

从运行大局看，属地化的协同机造体现出基层当局在协同议程中的召集人和提议人的主体地位，其运作模式重要有以下三种。第一，政治统合造。这一模式是基层党委通过自上而下政治势能高位推动的方式，将条块宰割的科层体造所无法实现的治理事务，通过党的组织系统实现治理主体和治理资源的整合与带头，使基层党组织承担在跨部门议事协调、资源整合等事务中的辅导责任，解决当局通例工作机造难以应对的条块矛盾，并阐扬基层党委统合治理网络的元治理职能。第二，问题驱动机造。这一模式以基层当局为问题发现主体，以问题的发现与问题的措置衔接机造为沉点，构建了以公共问题造导、以解决问题现实驱动的“块块”调动“条条”的模式，北京市的“吹哨报到”就是典型实际。第三，结对同谋机造。近年来随着基层社会治理较量的鼓起，还存在一种“条条”和“块块”基于共同的政绩指标采取结对较量的方式获取上级当局“印象政绩”激励的协同方式。固然这种协同是条块同谋的了局，但也能够看作是属地化协同的一种代表性机造创新。以上三种机造代表了属地化协同“块块调动条条”的运作过程，体现出基层属地当局基于政治导向的内容权威召集条线职能部门参加属地治理的特点。

必要指出的是，属地化的协同机造固然在当下的基层治理中和谐了条块矛盾，形成了治理合力，获得了比力好的绩效，但其性质是政治导向和基于治理合法性的运作机造。如上所述，通过党委统合的政治激励、问题驱动的问责激励和结对同谋的印象政绩竞争，基层当局获得了更多两全治理行动的合法性和政治资源，在正式行政权势之表也获得了增量的行动空间。若是说垂直协同是基于“条条”部门的行政权运作，那么，属地协同则是基于“块块”获得政治资源后所形成的对于条线部门的召集、指挥和查核激励的渣滓节造权运作。

然而，政治权威主导的属地协同机造及其运作也有肯定的局限性，重要体此刻其对条线部门力量的带头能力弱。例如，党政体造自身固然是一种带头式治理机造，但其中心工作重要聚焦于基层当局内部权势和资源的整合，对条线部门依赖度弱。问题驱动的条块协同模式固然将科层内部关系转换为科层系统与表部问题的关系，借此可召集“条条”部门参加治理，但一旦表部问题的复杂性或数量超过科层系统的承载能力时，条块协同不畅的问题又会产生。结对同谋机造仅仅在事务领域上聚焦于“条”与“块”双方善于的治理领域，结对指标是在“条”和“块”共同善于的领域打造亮点政绩，圈定结对的事务领域，拥有显著的选择性治理偏差。此表，结对机造在渣滓事务等一些非亮点领域或短板事务中很难产生合作治理的成效。总而言之，属地化协同的机造运作附加了较多前提，同时其运作的过程与了局较为不不变，更多体现为机造性创新，较难实现条块协同的造度化成效。

（三）科层压力分化与属地震员强化：基层条块协同的可能蹊径

基层自动创造的条块协同机造，不仅要达到条块缜密合作的成效，同时要克服垂直协同机造下基层治理科层化、合规化和刚性化的偏差，以及基层当局在依附政治权威带头条线部门上所存在的带头领域窄、力度弱、造度化水平低等问题。这就要求基层所必要的条块协同机造既拥有对自上而下条线压力的调适职能，同时又能克服成本高、一时性、选择性的属地协同难题，形成对上级条线部门持续性、常态化、快反馈的合力治理的带头。近年来，基层治理涌现出一批数字治理平台创新，例如，上海市的“一网统管”数字治理平台、浙江省的“基层治理四平台”与整体智治模式，等等。2022年6月国务院印发的《关于加强数字当局建设的领导定见》明确提出，“以数字化鼎新推进造度创新，保险数字当局建设和运行整体协同、智能高效、平闻仔序，实现当局治理方式刷新和治理能力提升”。那么，基层自下而上主导的条块协同治理平台可能弥合基层治理的条块宰割难题吗？这种基层协同机造的平台化和技术化运作对于条块关系调整的意思为何？本文将以A市B镇基层精密化治理的数字化平台建设实际为例，分析条块合作新机造的可能性。

三、向上协同：镇级城运中心的数字化平台治理创新

如前所述，在属地治理模式下，基层陷入硬性工作压力和属地创造的条块协同机造造度化水平低的困境之中。同时，沉心下沉的鼎新又极大地强化了基层的属地责任
；惚匾舴⑿碌男，通过新的平台机造协同条线职能部门。由于基层的“条”内容上是上级当局职能部门的下延，因而本文将此称为“向上协同”。在垂直协同机造的科层压力和属地协同的低造度化运作夹缝中，向上协同所存在的结构性困境在于：第一，在治理的主体上，基层当局往往充任上级条线部门政策的执行者或共同者，自动创造治理的自主性欠缺
；第二，在治理的职能上，处于弱位的基层当局难以对条线部门的权势和资源施加内容性影响，治理的自动性较差、带头能力弱
；第三，在治理的了局上，基层治理不休成为条线上事务的协调者，失落兜底属地事务的能力，并承担无限的兜底责任，其了局是基层条块关系被垂直治理系统主导的协同机造所绑缚，在应对属地问题上存在乏力景象。从B镇的城市治理实际中，能够看出前期城市治理工作中向上协同难题带来的具体问题。而B镇的做法是使用数字化的新技术，通过在街镇层级构建平台型组织，实现结构上的去科层化和职能上协调指标和工作的整体性治理。

（一）基层数字化平台治理的根基布景

B镇处于城乡接合部的典型区域，持久面对较为凸起的城市治理工作。B镇地点的A市从来十吩祺沉城市精密化治理。在城市精密化治理创新中，凭据事务领域，城市治理分为“幼城管”和“大城管”。前者属于垂直治理的事务，重要是指由城市治理行政法律局承担的工作职责，蕴含市容环境卫生、无证违法建设处罚、违法占路处罚、无照经营处罚、市政治理、停车治理等，区层面的城管大队和下沉的城管中队把握有法律权限。而后者则是指与城市运行各个方面都有关系的事务，涉及市政治理、环境治理、交通治理、应急治理和城市规划执行治理等内容，根基上属于属地治理的事务。近年来，A市的精密化治理鼎新实际是将城管部门的法律权和行列等资源下沉到街镇，以提升街镇从“大城管”层面两全属地城市治理大类事务的能力，提高辖区内城市治理事务的精密度。这一鼎新有其客观布景：A市的城市治理综合法律局人手少、事务多，职能单一，但随着城市发展和社会转型的加快，一些城市治理事务必要同市场监管、安全监管等多部门结合法律。同时由于事务复杂度加剧，在推动治理沉心下移的逻辑下，以往由“条条”部门牵头主导的城市治理事务由于纵向问责压力的强化逐步转换为“块块”必要兜底治理的工作，“块块”一线治理拥有功夫、资源和措置的优势，从而可能阐扬属地治理的整体性治理优势。

B镇在城市治理事务中面对诸多方面的挑战。首先，城管条线事权的承接问题。A市于2014年起头推动城管等条线部门下沉基层的社会治理鼎新，目前城管资源是“镇属、镇管、镇用”，城管事务主体由城管部门变为镇当局，意味着城市治理的事权和事责齐全属地化。其次，渣滓事务的兜底难题。渣滓事务是基层治理中没有相宜管辖部门、不足明确管辖凭据的事务，是难以进入寂仔行政流程的复杂琐碎问题。城管条线未下沉之前，城管部门往往起到“兜底部门”的成效，但鼎新后使得B镇必须将辖区内各类事务都纳入监管领域，城市治理事务量剧增。再次，责任兜底压力大。渣滓事务蹬卓现到B镇通例工作的轨路，必要B镇自动两全，协调条线力量应对,但由于渣滓事务在职能领域和行政法式上的辣手性与吞吐性，条线部门的参加意愿普遍较低，B镇当局难以有效两全。

面对治理挑战，B镇的规划是构建掌管城市治理综合性事务的城运中心。城运中心以网格治理中心为基础，综合市容、城管、安监、市场监管等条线部门的职能，形成当局内部的平台型组织。其与网格化治理有所差距的是，其信息化、数字化的水平更高，且体现为部门间关系的数字当拘能构。实际批注，B镇城运中心模式在很大水平上解决了基层社会治理系统中一向以来条块关系被垂直治理体下乏绑的问题，构建了属地化的条块协同机造。那么，数字化治理平台沉塑条块协同机造是若何实现的呢？

（二）数字化支持条块关系的属地化再造

1.工作结构的再造：构建协调型组织

工作结构是指萦绕具体问题和事务所形成的部门之间、组织之间的联系通路、行为互动以及正规或半正规关系，能够分为纵向的层级关系和横向的部门关系。就一项复杂的公共事务而言，科层体造中调节组织结构的方式重要是通过增长新的部门，掌管专门的工作，但相应地由于部门增长，治理幅度也随之增大
；而增长新的层级又会使行政层级延长，带来跨层级节造问题。在B镇的精密化治理实际中，行政体造鼎新面对两个调整：一是组织内部高度科层化下的碎片化资源两全协调难题。在城市治理法律力量没有下沉基层之前，镇当局能够依附城管部门承担兜底工作，上级城管部门将与城市精密化治理有关的事务纳入部门职责领域，阐扬“条条”带头“块块”的成效。例如，B镇地点的P区城管局佑装乱点趋零化”鼎新，其性质是强化区城管部门基层工作中街镇当局的共同度，提高城市治理事务治理的整体效力。但自从2021年7月之后，A市城管法律力量全面下沉基层，人、财、物都归B镇当拘逆顾，相应地越发必要基层当局主导城市治理的各项事务。由于城市治理事务的复杂性，B镇城市治理事务的掌管部门有下沉的城市治理法律中队、安全监管、网格化治理中心、派出所等，村居内还蕴含村委和社区居委、自愿者行列等，责任主体、归口部门和治理资源等都较为碎片化。二是属地治理准则泛化带来的行政链条延长。由于基层事务琐碎详细，属地当局承担了较多的行政工作，行政层级进一步拉长，带来街镇之下村居、楼组的行政化问题，行政链条沿着“镇当局—社区居委会—网格幼组—自愿者行劣妆的线索层层耽搁，工作和责任层层落实，空间尺度不休细化，阐发出属地治理泛化的特点。其了局是，B镇整个行政系统陷入组织膨胀的“帕金森定律”之中，B镇不得不通过“编表扩编”的方式，通过采办第三方公司、社会组织等服务的步骤获取增量的人力资源。同时，协调当局内部的部门间关系，也成为B镇的调整方向。B镇城运中心在纵向上预防了组织层级链条的增长问题，在横向上又整合了当局内部部门、第三方企业和社会组织的资源，构建了经纪型的组织结构，并实现了两种成效。

首先，“一对多”的组织结构
；愕本治挥谖夜姓发包的结尾层级，是拆包与执行的主体。而在现实运作中，由于现实“委陀转代理”关系的存在，行政层级多从基层街镇不休耽搁到村居、楼组，构建起“一对一”的职责同构系统。时时出现的情况是，责任不休下移，但上级部门截留了权势和资源，权责失衡带来执行不力和内卷化问题。城运中心的鼎新思路在于不增长新的行政层级而构建“一对多”的整体性当局结构，具体做法是，镇当拘逆顾网格治理中心、城管、安监、市容等力量，构建司职城市治理事务的综合协调部门。从组织状态看，城运中心从属于镇当局，但又区别于正式的行政部门，属于事业单元性质的社会服务组织，其部门不占有行政部门的法律权限，只是承担肯定事务领域内的授权职能
；从权柄关系看，城运中心的人、财、物等资源由镇当局统一配置，在职能设定上直接服务于镇当局的城市治理事务，与镇敌灾属于授权与被授权的关系
；从部门间关系看，城运中心由镇内部多个业务部门融合而成，与镇其他职能部门以及垂直治理的条线职能部门等是平级关系，在城市治理有关事务上，城运中心享有监督与放哨的问题发现职能，而各具体业务部门则掌管执行措置。

其次，“多对一”的工作结构
；闾蹩樾囊桓龀烈副晔切纬芍卫砗狭，而治理合力的形成必要治理资源的基础性支持。在建设城运平台之前，条块之间的治理资源散布在条线部门、基层当局内部各部门以及表包的各类服务之间
；阒卫碇凶畛烈淖试词侨，B镇建设的城运平台联动了城运、城管、公安、市场、安监、路长造自治组织、村居联勤联动站等多类型组织，实现了条线资源、镇当部门门资源、市场资源、自治资源萦绕具体工作的横向整合。

在特定的事务上，这种工作结构与正式科层结构钟装条条调动块块”的模式形成了显著的区别。一方面，治理议程由条块协商创造，而非单独由条线部门提议。垂直治理结构中的工作提议方通常是条线职能部门，依附有法律权等内容权势的条线部门设置工作议程，基层当局共同着上级实现具体工作。而在平台的工作结构中，治理议程现实上由条块共同造订。B镇的做法是，成立辅导幼组，通过联席会议的方式，由镇当局将城市治理具体问题纳入城运中心的工作流程，在此过程中一个沉要环节是，镇城运中心必要出面与条线职能部门协商确定工作的具体规定，如事务的发现机造、措置时长、具体掌管人员等。镇当局通过对问题的界定，将问题转换为城运平台的工作指标，实现问题驱动的治理议程设置和以“事”为中心的工作模式。另一方面，数字化平台现实上成为条块合作的中介。垂直治理主导的条块协同机造多为条线部门查核、督查基层当局，对基层当局履职过程组成了监管压力，但“块”对“条”根基上难以形成约束关系，反而还必要承担事务治理的无限责任，这也是条块协同中权责失衡的一个原因。B镇城运中心的平台化运作实现了对协同过程的监督职能，条块运作的规定、法式、查核尺度在城运平台的运作过程中都有严格的划定，此时，平台现实上阐扬了类似于“元治理”的职能，是协同过程的工作中介并反向监控和校准协同过程中的误差。

工作结构再造的了局是建设了协调型组织。协调型组织源于公私同伴关系，这些组织表演着召集者、排解者和进建媒介的角色，对跨部门合作起到沉要的中介作用。这一组织与科层造部门的运作模式有所差距（见图1）。首先，协调型组织不把握内容性权势，而是凭借于基层作为“块”的授权
；其次，协调型组织的工作结构是弹性的，能够凭据事务的复杂多寡矫捷地设计治理议程，凭借于科层造又躲避科层化的负面成效
；最后，由于协调型组织是凭借于基层当局建构的，代表着基层当局的治理意图，寂子装一对多”的平台效应，也佑装多对一”的中介效应，“块”占有了对“条”的指挥召集能力，在具体事务上形成了治理合力。

2.权责关系的再造：以“事”为中心的权责匹配

若是说条块关系是基层部门间关系的结构性特点，那么权责关系则是条块关系背后的深档次逻辑。在工作结构刷新的基础上，权责关系也得到了调整。权责失衡是基层条块矛盾的症结，随着纵向上权势集中鼎新的深刻，当下基层治理中的权责失衡重要表此刻两个方面：一是责任被无限放大。在压力型体造问责总领的治理结构下，从压力层层加码到责任层层压实，基层必要事无大幼将所有的事务都兜底治理起来，职守沉沉。甚至在一些极端情况下，基层出现大局主义的避责景象和不出事的行为逻辑，治理效力降低。二是权势难以下沉。固然推动治理沉心下移为基层赋能是近年鼎新的沉要指标，但由于垂直治理的优势，“条”拥有法律权、监督权和资源配置权三类内容性权势，而由于法律权的悬置与基层一线治理的属地优势、监督权的法式化运作与基层自主性、资源配置的碎片化与基层治理的整体性等之间存在矛盾，条块关系往往处于严重矛盾的状态，基层陷入权幼责大的治理困境。

因而，从这个角度看，基层权责关系调整的方式并非是实现权责匹配的梦想状态，而是规范基层责任的天堑和两全垂直治理的条线权势为基层所用，使得基层具备与属地治理责任相匹配的自主治理能力。城运中心工作结构的再造为权责关系调整奠定了基础。城运中心构建了以平台为基础的协调型组织结构，这样一来，城运中心现实表演着组织协调的角色，进而形成了以“事”为中心的治理模式。

首先，增量问题的责任建构。为了预防条块壁垒，B镇鼎新思路是选取增量鼎新方式，在问题界定上寻找增量问题，出格指向不在条线部门明确职能领域的渣滓事务。而这些事务一旦得到认证，又刚好必要跨层级、跨部门解决。B镇通过将这些增量问题吸纳到行政轨路，预防了“动别人蛋糕”的条块利益矛盾。例如，B镇城运中心将问题界说为易操作的“单一问题”，将事务合作准则设定为“项目简练、流程简捷、操作单一”，这样就能够绕开条块壁垒，寻找条块协同的增量渠路。

其次，条块协商的责任分化。在传统科层行政中，条块之间责任简直认别离有属事和属地两种方式，通常条线承担属事责任，“块块”承担属地责任。但在职务执行中，条线上属事的责任时时转换为“块”上的属地责任，造成“块”的责任无限扩大。也就是说，只管条块合作的议程已经成立起来，但执行中依然可能存在误差。B镇的做法是构建清澈的事务责任系统，将治理权责包干到具体幼我。B镇城市精密化治理问题的权责重要蕴含问题发现和问题措置两项。B镇通过权责清单设置了具体的工作规程，这里的权责清单造度是指将基层当局发现问题的权限和条线部门的法律权势等各项权柄以具体工作规定的大局列举出来，让各方都有清澈的“工作角色”，在发现问题、执行行政治理、对接流程、结案关环时可能有据可依。

最后，合力治理的责任共同体。B镇萦绕有关问题会同有关部门就事务的严沉性与利益共同点做出协商，说服条线部门接受镇当局提供的解决规划。例如，B镇在村落自建房整治上面对较为凸起的治理挑战，消防部门对安全消防负有责任，公安、市场监管对违法群租负有责任，镇当局对自建房问题造成的性命财富损失等沉大变乱负有属地责任。B镇通过联席会议出面与各条线部门协商，条块很容易就结合整治这类问题达成共识。

3.行政压力的属地化调适

在属地治理准则下，条块关系的一个症结是绩效压力从上级传导到基层，基层治理的压力无限强化，“条”上的工作发包、监督问责和查核评比等都组成了“块”的绩效压力。城运中心固然构建了平台化的工作结构和以“事”为中心的权责关系，但随着近年基层鼎新后纵向科层工作吞吐发包，事务治理的压力逐步增长。在现实工作中，基层依然可能由于事务量巨大、治理资源不及等问题导致平台无法承载治理诉求，最终导致条块合作出现阻滞。城运中心的平台设计更沉要的是要不休化解各类治理压力，实显旖台的稳态运作。而城运平台的特点是寂仔组织结构的承托，又被赋予了机造设计的矫捷性。这种设计规划可能将自上而下的治理压力纳入造度轨路，较高的造度化水平保障了工作机造的可持续性运行。

首先，承压主体的拓展。随着吞吐工作发包的强化，一些自治领域的事务如门前堆物等,以及随着城市经济社会发展涌现出来的新滋事务如共享单车违规停放等，都必要基层行政力量兜底处置。条块合作重要依附科层体造内的资源带头，而B镇的做法是引入体造表的资源，通过多元合作达到条块协同、政社合作的合力治理效应
；闶露嗳松，其中最沉要的资源是一线治理者，通过给体造内表分歧资源设定角色，实现了治理主体的拓展。以B镇城运中心“有证治理事项”治理场景为例，涉及的体造内治理主体有镇网格队员、市场所、公安社区民警、安监工作人员，涉及的体造表主体有第三方放哨队员、村委等。

其次，压力的内生传导。随着治理指标日趋多元，出格是渣滓事务等吞吐性问题纳入行政轨路，基层精密化治理工作现实上承担着比力大的自上而下的压力。B镇的做法是构建以“事”为中心的工作驱动型治理，将纵向的压力转换为科层工作中的工作压力，由此将治理压力限度在职务内部，形成条块压力共担的工作机造，从而躲避执行过程中的条块壁垒。这一过程重要通过工作查核和督查督办两种机造实现。一方面，通过查核细则明确工作压力。城运中苦衷务有具体的工作查核尺度，对问题发显斓次和问题措置功夫都有严格的划定。以违规存放使用液化气冈炜、电瓶车违规充电为例。村居自治的一级措置功夫是2幼时
；条线部门督办措置功夫为0.5天。工作工单在对应时限内必须结案关环，不然管帐入查核。另一方面，通过督查督办向条线部门传导压力。为了预防在执行过程中产生各类大局主义导致的执行有效、治理无效的景象，城运中心还构建了工作的督查督办机造提高执行的压力，由此督查督办机造成为另一个政治压力调适的载体。督办机造形成了“块”对“条”的监督，提高了“块”带头“条”有效执行政策工作的力度。

最后，压力的属地循环。近年来，基层治理鼎新十吩祺沉构建问题驱动的技术治理创新，其特点是凭据政务热线等问题发现机造的技术支持，以实时回应公家诉求为指标，以工单流程关环和公家评价为压力机造，构建“条条”调动“块块”的新模式。然而，这类数字治理鼎新在逻辑上属于垂直协同机造的领域，性质上是基于科层压力驱动的治理模式，且由于技术系统治理权限属于上级当局条线部门，基层当局在工单关环的刚性行政压力和海量公家诉求的夹缝中运行，面对超负荷运作的职守。B镇通过承压主体的扩大稀释了回应社会诉求的压力，通过压力的内生传导，保障了压力可能在属地自我调节下发展工作
；愕本肿越ǖ氖只教ǜ蘸帽硌萘松霞段试鹧沽τ牖阌行е卫碇涞摹暗鹘谄鳌焙汀凹跹狗А，有关事务可能缜密贴合属地治理的优先指标，是基层当局的治理理性对于行政理性的超过（见图2）。

四、数字化治理平台统合基层条块力量

在基层治理现代化过程中，寂仔理论以为基层当局相迸宗条线部门拥有优势职位，占有约束和摆布条线的权势， 可能调动条线资源参加治理的能动性，甚至在压力型体造下拥有执行弹性。必要把稳的是，这一视角依然一连了政绩较量时期的处所发展主义、正式权势的非正式运作的观察视角，也体此刻当下治理沉心下沉过程中基层赋权增能的实际创新中。但必要把稳的一个变动是，摆布与调动资源的内容性权势依然在上级条线部门把握中，而压力型体造的弹性也在问责总领的造度环境下趋向刚性化，基层治理的自主治理空间逐步收窄，可持续治理能力弱化。因而，若何在新前提下强化基层治理是一个亟待器沉的命题。

现实上，基层治理除了应对自上而下的工作，还必要不休回应治理环境中涌现的复杂性。“块块”拥有一线治理的资源优势、信息优势和带头优势，萦绕着各类“大事”“幼事”发展治理活动，不休回应辖区内的必要，因而构建“块块”的自主性与能动能力也是条块关系鼎新的现实必要。但与强化“块”的意图存在出入的是属地治理的悖论：一方面，由于在政治位阶、资源基础和现实节造权方面，“条”相迸宗“块”拥有现实优势，垂直治理的权势和资源并不能内容性地下放到属地
；另一方面，在压力型体造全面强化下，财政矫捷度弱化和事务泛化，现实工作钟装块”必要竞争“条”上发包的项目等资源，接受上级的监督和查核压力以及工作摊派，进而带来“权幼、责大、事多”的权责失衡困境和属地兜底难题。这种权责失衡一方面是由于科层组织结构自身的结构性问题，上级拥有的权势与责任通常被以为是大于下级的权势与责任，上级拥有对下级的摆布权，形成对下级的权势优势。另一方面,则是执行误差问题。“条条”凭借于上级当局，利用靠近权势中心的优势，将部门事务纳入上级党委当局对基层的指标治理责任造查核规划中，使得上级当部门门与基层当局的平级关系演化为事实上的高低级查核与监督关系，便可能出现“条强块弱”的位阶差距。

北京、上海等城市发展的推动治理沉心下移的鼎新，也十吩祺沉提高基层“块块”对“条条”的约束力和查核监督。但目前的鼎新尚无法突破自上而下的造度框架和“条条”对“块块”的位阶强势，基层治理只能在有限的、既定的“条强块弱”的结构空间内阐扬能动性。因而，属地模式中条块关系的底子难题在于若何改善基层当局的弱位困境，补强其属地治理的弱位协同职能，强化基层作为“块块”调动“条条”治理的能力。B镇的实际是利用数字化治理平台沉塑精密化治理条块关系的一次尝试。B镇城运中心的案例，显示了治理平台沉塑条块关系的可能性。数字化治理平台沉塑条块关系的底子逻辑在于补强了基层弱位的结构和职能缺点，以自下而上的方式适本地拓展了基层自主治理的空间，加强了属地治理的能动性。

首先，属地权责一致。后单元造时期，城市分化性社会的整合依赖的依然是国度供给的造度规范，国度通过纵向的权势分配结构，自上而下地塑造了城市基层治理的合规性与科层化水平，强化了国度对基层的监控水平，以符合基层治理现代化鼎新的指标。这种鼎新取向使得层级之间、条块之间的关系趋向刚性化，悠久看来将带来基层治理失活的后果，愈加依附纵向的表在压力驱动治理议程。只管近年来基层治理鼎新的意图是不休强化属地治理的自主性和资源摆布力度，但这种鼎新由于弱位协同困境的存在，终将导致属地治理异化为“权势属条、责任属地”的局面。治理平台通过塑造一套新的工作规定，形成了基层自主规定驱动、矫捷调配的工作结构，构建了属地当局自我建构规定的能力。这种规定建构有异于自上而下的规定嵌入，而是通过属地规定的向上牵引，构筑了“块块”调动“条条”的行动框架。

其次，逆向的资源带头。资源是基层治理的行动基础。吉登斯将资源分为权威性资源和配置性资源。权威性资源是指行动者所占有的权威和各类社会本钱，配置性资源则是指各类物质的实体性资源。近年来垂直治理主导的治理沉心鼎新指标是推动权威性资源与配置性资源同步下沉，让基层“有权、有人、有物”，借以提高基层治理能力。但弱位的结构性缺点使得权威性资源的下沉往往趋向大局化，而配置性资源的下沉又考验基层的两全协调能力，限度了基层资源带头的效力。治理平台构建了资源带头的中介组织，并阐扬了两种成效：一是权威性资源的实体化运作成效，通过组织授权与协调职能建构的大局，构建了属地治理职能，实现了“块块”对“条条”的权威性资源的再出产
；二是配置性资源的多元化整合，通过跨领域、跨部门、跨主体的整合，将居民自治、政社共治的资源都纳入行政治理的轨路，实现了统合治理的成效。

最后，基层自主性的扩张。自主性是在结构性关系中充分开释能动性的基础。中国的传统治理智慧历来器沉中央与处所、国度与社会之间宽泛的委陀转代理关系，政策统一性与执行矫捷性是构建大一统国度造度韧性的关键机造
；阒卫矶π碌男露蚴窃诩抛懈招越峁怪兴茉熳灾餍，如B镇的做法就是通过构建“块块”对“条条”的统合机造，实现基层治理在精密化治理中自主创造治理议程的指标。此表，B镇的自主性的扩张还体现了增量鼎新的逻辑。既定的条块关系从深档次层面的鼎新看，往往牵一发而动全身，必要体造性沉塑，难以获得立竿见影的鼎新成效。通过机造性的创新，平台治理在组织结构、治理议程、资源带头等方面启发出新的治理轨路，不触及鼎新的现有结构壁垒和深档次症结，体现了“绕过存量、走增量”的技术治理思想。

总之，数字化平台治理沉塑条块关系的互动机造是鼎新的结构面向，而补强基层治理的弱位困境，加大基层当局向上协同条线职能部门的能力，沉塑基层治理的属地治理效应，则是其实际创新的内涵逻辑和创新价值。本文仅仅以城市精密化治理工作的街镇城运平台为钻研对象，调查数字化平台治理对条块关系的塑造机造，必然存在“以管窥豹”的认知局限
；愎卜务、公共治理和公共安全等领域已经涌现出形形色色的平台治理模式，在优化公共服务供给、协调条线和属地关系、构建政社互动方式等方面阐扬着沉要作用，仍需进一步的学术钻研。

起源：《理论与鼎新》2022年第5期