尊龙集团官网

提要：面对公共数据盛开面对的数据供不出、流不动、用不好等问题，作为推动公共数据资源开发利用的最新索求，公共数据授权运营能否突破公共数据盛开面对的瓶颈？有了授权运营，是否还必要数据盛开？通过“动力-能力”二维分析框架，对全国多地的公共数据盛开与授权运营实际发展了实地调研和深度访谈。钻研发现，授权运营在肯定水平上提升了公共数据资源供给流通的动力与能力，但在风险管控、成本共担、收益分配等方面尚未有效提升当部门门尤其是数据起源部门的供数动力，并在提升数据治理能力、安全供给能力和供需对接能力上仍面对诸多挑战，还可能带来新的风险。授权运营与数据盛开这两种面向社会的公共数据资源开发利用方式并非相互代替关系，而是协同并进关系，授权运营不应也无法取代数据盛开；谝陨戏⑾，提出如下政策建议：为加快公共数据资源开发利用，必要引发并平衡好供数主体、用数主体和运营主体等多主体的动力，预防提升了某一单方面主体的动力却偏离了整体方向；必要开释并协调好多主体的能力，把稳防备数据割据、创新受抑、服务歧视等风险；应索求多样化的公共数据资源开发利用蹊径，协同推动数据盛开与授权运营。

关键词：公共数据；数据盛开；数据开发；公共数据盛开；数据授权运营

一、问题的提出

公共数据是数据身分的沉要组成部门，只有使其在市场和社会上顺畅流动并被充分利用起来，能力充分开释公共数据身分潜能，全面赋能经济社会发展。当前，面向社会对公共数据资源进行开发利用的两种重要方式是数据盛开和授权运营。2024年10月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于加快公共数据资源开发利用的定见》提出要“有序推动公共数据盛开”“激励索求公共数据授权运营”。

在数据盛开方面，凭据《2024中国处所公共数据盛开利用汇报（省域）》，我国处所公共数据盛开平台总数从2012年的3个增长至2024年7月的243个，其中，省级平台28个（不含港澳台），副省级与地级平台215个。[1]然而，目前我国公共数据怒放工作依然面对数据供不出、流不动、用不好等瓶颈，存在不充分、不协同、不平衡和不成持续等问题，公共数据资源供给与社会需要之间存在较大差距，市场和社会对公共数据的需要尚未得到充分满足，在供给侧，阐发为公共数据盛开数量少、容量低、颗粒度粗、质量不高、数据更新不实时甚至无故“断供”、平台运营服务不不变；在需要端，则阐发为公共数据利用主体和利用方式单一，有效的数据利用成就数量较少。总体上，各地公共数据的供给侧与需要方之间尚未形成有效、互信、可持续的价值共创生态。[2]

作为推动公共数据资源开发利用的最新实际，目前成都、浙江、海南、贵州、福建、通辽、赤峰、荆门等多个省市已对授权运营先行发展索求。那么，被寄托厚望的公共数据授权运营是否能突破公共数据盛开的瓶颈？有了授权运营，是否还必要公共数据盛开这种供给大局？这组成了本文的主题钻研问题。针对以上问题，钻研团队对多地发展的授权运营实际进行了实地调研和深度访谈，并在此基础上提出政策建议。

二、文件综述

《关于加快公共数据资源开发利用的定见》指出要“破除公共数据流通使用的体造性阻碍、机造性梗阻，引发共享盛开动力”“加强数据服务能力建设”。那么，公共数据盛开目前面对哪些阻碍和梗阻？在动力和能力上存在哪些不及？授权运营能否突破公共数据盛开面对的瓶颈？有了授权运营，是否还必要数据盛开？下文通过“动力－能力”的二维视角对有关文件及其发现进行了梳理。

（一）公共数据盛开面对的瓶颈：基于动力与能力的视角

动力与能力是组织行为学诠释和预测人类行为的两个沉要维度[3]。其中，动力起源于动机，是引发和领导行为的过程[4]。而能力是指从事有关活动应具备的知识和技术，或者配置资源以实现预期指标的能力[5]。引入动力和能力这两个维杜仔助于探索数据盛开面对的瓶颈及其成因。

⒈动力不及：风险、成本与收益

敌灾数据盛开的成效受到当部门门盛开意愿的影响[6]，数据盛开主体“不愿盛开”的性质正是由于不足动力。现有钻研重要从风险、成本和收益三个角度来分析数据盛开主体动力不及的问题。第一，躲避数据盛开可能带来的风险。数据盛开及流通会导致安全治理的天堑进一步扩大，数据供给主体味偏差于躲避风险、躲避责任而不愿盛开或“象征性盛开”[7]。有钻研指出该当设置安全缓冲；ご胧，预防通常工作人员因把握禁绝而出现工作瑕疵时被轻易问责[8]，成立数据盛开责任推广的容错机造，支持当局机构在数据盛开中进行斗胆尝试与索求[9]，在肯定水平上消减数据盛开给数据盛开主体带来的风险[10]。

第二，数据盛开的成本无法覆盖。敌灾数据产生于行政部门推广行政职能的过程中，采集和天生数据的资金起源于公共财政，因而，公共数据属于公共资源，准则上应该向社会免费盛开[11]。然而，在数据盛开过程中面对的数据治理、平台建设、供需对接、生态造就等工作均必要大量资金保险，为了响应数据利用主体的个性化需要所产生的加工服务费还必要额表的成本投入，而数据盛开带来的成本不只不能回收，甚至还可能挤占现有的组织资源，占用当部门门其他业务的预算额度，这些原因导致当部门门无法持续不变地向社会供给数据[12]，陷入“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的激励机造死循环[13]。

第三，数据盛开的收益未能与数据盛开主体形成强关联。固然钻研批注，数据盛开能够带来巨大的经济价值、社会价值、政治价值、技术价值等[14，15]，但这些价值却不能直接反馈至数据盛开主体。免费盛开数据不仅不能回收成本，还让正本作为当部门门收入起源的收费型公共数据所带来确当局财政收入削减[16]。

2.能力不够：数据治理、安全供给与供需对接

现有文件对于公共数据盛开能力的钻研重要体此刻数据治理能力、安全供给能力、供需对接能力等三个方面。

数据治理能力是保险盛开数据供给数量和质量的基础。Dawes提出数据应遵循两大准则——“管护”（stewardship）和“使用”（usefulness）[17]，而治理数据的主张是为了更好地利用数据。从狭义角度来说，数据治理蕴含数据整合、洗濯、监管、盛开等内容[18]，这些活动确保数据盛开主体可能高效且高质量地对表供给数据。然而，实际中很多处所当局的数据治理能力依然较低，对自身数据家底不明显且不足必要的分级分类[19]，导致数据结构差、数据库分散、关联数据低质及数据尺度缺失等数据质量问题，故障了敌灾数据盛开与利用实际[6]。

安全供给能力是确保数据盛开主体安全有效地向社会供给数据的能力。高价值、高质量的数据往往敏感性水平也更高，这类数据如直接盛开可能带来数据滥用、数据篡改、数据泄露、身份盗用等行为[20]。为了更好地应对这些潜在风险，学者们提出了各类技术伎俩，例如设计抗密钥泄露的代理沉署名数据安全互换规划[21]；基于可信推算技术，利用度量机造和身份证明机造（加密机造）加强平台的安全存储机能[22]；利用区块链技术破解数据盛开过度中心化的困境，设计数据盛开的许可和谈[23]。然而，当部门门往往短缺懂数据有关技术的专业人员[24]，风险防控技术尤为欠缺，盛开数据的安全供给能力不及[25]。

供需对接能力是贯通数据供给和数据需要的能力，蕴含需要感知和服务对接等方面。为了更好地促成社会和市场对公共数据资源的开发利用，盛开数据应从用户需要启程，实时获取用户反馈[6]Ｊ⒖莸某恋悴辉谟谑菁慷，而在于盛开满足用户需要的高价值数据集[26]。这一过程强调对数据需要分析与需要满足的高效与实时[27]。然而，由于当部门门不足对用户使用场景和具体业务需要的深刻相识，或受限于当局内部组织推动乏力和人员配置不及带来的回应能力不足[24]等原因，导致不能实时回利用户需要。不少处所设立的诸如首席数据官等职位更多是通过绑缚沉要议题、争取辅导支持、依赖关系网络等方式实现资源拼凑[28]，而在对接社会数据需要方面的成效有限。

（二）对公共数据授权运营的等待：引发起力的同时提升能力

公共数据授权运营目前被社会各方寄托厚望，等待这种新型公共数据资源供给方式能够突破公共数据资源开发利用中遇到的动力与能力瓶颈。授权运营是指当局将公共数据授权给拥有专业化运营能力的机构，在保险国度安全、社会公共利益、贸易奥秘、幼我隐衷的前提下，由运营机构向社会提供数据产品或服务以满够数据利用主体多样化数据需要的活动[29，30]。

1.从风险、成本与收益方面引发起力

第一，现有钻研指出，授权运营能够充分调动市场主体在数据价值挖掘和数据安全；さ确矫娴哪芏訹31]。张会平等发现成都市由敌灾数据运营服务单元来掌管敌灾数据运营服务平台和数据使用单元的数据安全，并对运营服务可能产生的司法责任掌管[32]，扭转了传统数据盛开中数据用户领域广对数据提供单元造成的风险不确定性，分管了因风险带来的司法责任[33]，有助于加强数据提供单元的供数信心与动力。

第二，授权运营是当局与企业基于左券的合作共赢活动[34]，运营主体通过向数据利用者收取平台服务费、数据使用成本费等用度[35]，在肯定水平上能够覆盖数据加工处置及提供数据服务的有关成本。

第三，还有学者进展授权运营可采取市场化机造进行定价收费[13]，其获取的报答除覆盖成本表，还可获取肯定利润[36]，这些利润可在数据运营单元、当局和数据关联主体之间实现收益分配[37]，还能够通过数据和技术反哺等大局为当部门门带来赔偿性服务[38]，甚至进展这些经济收益以国有资产运营收入方式进入处所财政[39]。

2.提升数据治理、安全供给、供需对接方面的能力

第一，现有钻研以为，授权运营有助于提升当部门门的数据治理能力。授权运营机构一方面能够对运营的数据资源进行分级分类治理；另一方面，能够对运营中发现的数据质量问题进行实时反馈，对潜在的数据利用场景进行分析与疏导，从而提高当局的数据治理和利用能力[32]。

第二，授权运营机构被以为能提升数据安全供给能力。通过授权运营平台建设、引入隐衷推算技术等方式来防备可能出现的风险隐患[32]，为保险敌灾数据流通安全提供技术蹊径[40]。如成都要求敌灾数据运营机构搭建安全可信云平台，以确保数据安全可控[32]。

第三，授权运营被以为有助于提升供需对接能力。传统数据盛开中的“有前提盛开”是“被动服务”模式，以数据利用方的申请为前提；而授权运营则是以满足需要为前提的市场化服务方式[40]，即引入市场化能力，通过市场自驱力自动将数据转化为数据产品或服务向社会供给[13]。授权运营服务单元拥罕见据分析、产品经理、市场运营、解决规划等专家团队，可能自动与企业进行沟通，解决企业因不相识敌灾数据而难以提出精准数据需要的难题[32]。

3.幼结

综上所述，现有文件以为公共数据授权运营有助于通过风险管控、成本共担和收益分配等方面的措施，引发当部门门供给数据的动力，并添补当局在数据治理、安全供给和供需对接等方面的能力。而后，通过运营主体将不适合直接向社会盛开的原始数据开发成数据产品或服务后，再提供给数据需要方。

（拜见图1）

（三）授权运营与数据盛开的关系

要回覆有了授权运营是否还必要数据盛开这个问题，首先必要厘清授权运营与数据盛开之间的关系。有学者以为两者是蕴含关系，即将公共数据授权运营作为公共数据盛开的一种特殊大局[41]，还有学者以为两者是并列关系，即公共数据授权运营与数据盛开并列，是促成敌灾数据进入市场的一种蹊径[32]，是公共数据盛开的一种市场化补充，可能扩大公共数据开发利用的空间和深度[42]。

还有学者进一步指出，授权运营和数据盛开寂仔类似性，又存在显著区别。在服务内容方面，数据盛开重要聚焦低风险数据，而授权运营要面对的往往是高风险、高价值的数据[43]。在服务对象方面，数据盛开面向各类市场和社会主体，体现盛开性、平等性和包涵性[30]，而授权运营是针对场景和用户需要的，体现定造化、增值性特点[31]。在运作机造方面，数据盛开是公益的、免费的，授权运营是市场化、需付费的[30]。在交付大局方面，数据盛开更侧沉于原始数据自身，而授权运营不会向社会直接提供数据，提供的只是数据服务或产品[44]。数据盛开和授权运营这两种公共数据资源供给方式各有其优势和不及。数据盛开这种方式固然在安全性、可用性和可持续性等方面面对挑战，但其拥有的普惠、便捷、平正、门槛低、创新空间大等特点也不应被忽视，而授权运营这种方式虽拥有精准、安全、优质、可持续蹬着势，却也在平正性、方便性和引发创新上存在局限性。因而，这两种公共数据资源供给方式必要协同推动，阐扬各自所长，而不应相互取代或挤压空间。[45]

然而，也有钻研已对公共数据授权运营的经济激励可能挤占公共数据盛开的空间暗示了忧郁，即公共部门为了经济利益，削减公益性普遍性盛开[43]，通过技术官僚与市场精英的同谋实现数据市场专造[46]。

三、钻研步骤

在前人钻研成就的基础上，试图对以下问题进行深刻探索：公共数据授权运营能否突破公共数据盛开的瓶颈？授权运营是否提升了公共数据资源开发利用的动力和能力？有了授权运营，是否还必要数据盛开这种供给大局？本钻研的数据起源蕴含一手访谈资料和政策文本数据。钻研团队于2023年7月至2024年5月赴浙江、贵州、山东、福建、荆门、赤峰、通辽、贵阳、邵阳、乌兰察布、安阳等多个已经发展数据盛开与授权运营工作索求的省市发展实地调研，并选取半结构化访谈提纲，对各地掌管数据盛开与授权运营工作确当局辅导、业务科室人员、运营主体等进行了深度访谈或焦点式幼组座谈。此表，还进一步网络了各地已经正式颁布的与授权运营有关的政策律例。通过多源数据的相互补充和验证，来提高钻研了局的靠得住性。钻研中进一步对上述访谈资料和政策文本进行归档和编码，累计21场访谈的访谈对象、时长与编码拜见表1。

四、公共数据授权运营是否突破了数据盛开的瓶颈？

在实际中，各地的授权运营索求是否突破了数据盛开的瓶颈？是否提升了敌灾数据治理部门和数据起源部门向社会供给数据的动力和能力？在实地调研中对以上问题进行了索求。

（一）授权运营是否引发了动力？

钻研发现，授权运营固然在肯定水平上可通过风险管控、成本共担和收益分配来提升数据治理部门、数据起源部门和数据运营主体推进公共数据资源供给和流通的动力，但其对动力的提升作用依然有限，还不及以推动授权运营工作的高效和可持续发展。

1.风险是否降低？

各地进展授权运营可能通过明确的场景审核和安全技术伎俩来加强对数据供给过程的风险管控，“依照原始数据不出域，数据可用不私见的要求，运营主体在利用平台内对公共数据进行加工处置，以这个模型和核验的大局形成产品、服务，确保数据安全”（ZF-02）。

然而，授权运营模式固然确切实肯定水平上降低了公共数据资源供给中的技术风险，但无论对于公共数据主管部门还是数据起源部门来说，授权运营并未齐全撤销他们的风险顾虑，也没有降低他们的数据安全责任，其中，数据起源部门供给公共数据资源的动力尤为不及。有受访者提到“委办局不是出格有动力做授权运营，由于他感触数据提供给企业，要承担肯定风险，好比数据缺失和安全性”（ZF-05）。“监管要求是谁授权谁监管，谁治理数据谁掌管”（ZF-02），而无论是盛开还是授权运营，数据起源部门依然是数据质量的责任部门，运营主体在加工过程中发现数据质量有问题时，“还得找数源部门，啥功效没看见，光给他弄了一堆责任”（ZF-03）；褂性擞魈逄岬，“此刻主题的问题就是供给端的数据供给问题，好多部门可能会有忧郁，就拿出好多厅里面或者部里面的文件，说数据不能给，很影响数据授权运营的推动”（YY-04）。

甚至，有受访者以为，由于涉及到商衣符益，授权运营不只未能降低原有的风险，反而可能带来比数据盛开更高的风险。“我倒感触盛开比运营要安全得多，由于盛开是我们主导的，我们自己来组织，自己来定，重要是公益领域，没有利益牵扯，通常不会去做违反安全底线的工作；反倒是运营，他们可能为了商衣符益会打擦边球，去触碰安全底线。”（ZF-13）

2.成本能否共担？

各地进展授权运营可能通过向数据利用主体收取技术服务费、平台使用费等方式来覆盖部门运营成本。“此刻各地在数字化建设过程中投入都很大，这块投入不能齐全仅仅依附公共财政投入，公共财政的支持和保险能力是有限的……当前必要一些技术投入去支持实现数据不出域、可用不私见这些职能。”（ZF-03）

然而，从目前各地实际来看，授权运营的早期投入依然以当局投入为主，当局投入的成本并未得到分管。有受访者提到“平台是当局投资建的”（ZF-03），“数据是免费给授权运营主体的，不收取有关用度……这两年能够先造就、先成长，而后逐步地出入平衡”（ZF-04）。“早期的授权运营不仅免费，还要倒贴。”（ZF-01）并且，当局还在不休投入新的成本，有受访者提到“数据提供单元要共同去归集数据，折腾半天，有些数据可能还得花好多钱”（ZF-12）。对于未来能否通过授权运营回收成本，有当局的受访者暗示可能性不高，“收取成本就是变相收费，不容易获得各人认可”（ZF-01）。

而对于运营主体来说，只管无数处所都有肯定的财政投入，但运营主体自身也必要进行较大的前期投入，不仅蕴含平台建设和获取数据的用度，还蕴含商务对接的成本，有受访者提到，“我们正式拿到运营场景可能要半年的功夫，在这个过程中我们注定要对接委办局，还有银行，面对八九十家银行，在商务等方面整体成本还是挺高”（YY-05）。

3.收益能否获得并分配？

各地还等待授权运营可能进一步产生收益，并使收益能在数据治理部门、数据起源部门与运营主体之间实现合理分配。有受访者但愿，数据“治理权归主管部门，使用权能够流转，使用权冈蹲悛收益，收益权获得；ぁ保╖F-07）。调研中也发现，确罕见据需要方有意愿与运营主体签定和谈并愿意支付肯定用度以获得更持续不变、高质量的数据，“有的银行愿意自动交费，但愿可能签个和谈，保障数据供给”（ZF-03）。而关于获得的收益若何分配，有受访人暗示，“一方面要给运营主体做数据治理、搭建平台及一些技术用度，另一方面要给到贡献数据的单元”（ZF-06）。

好多处所当局的律例政策文件中已明确授权运营能够收取用度，如《浙江省公共数据条例》的第35条指出“加工形成的数据产品和服务，能够向用户提供并获取合理收益”。也有处所明确当部门门能够从授权运营中获取收益，如《福建省政务数据治理法子》划定了公共治理和服务机构与被授权运营主体间可凭据数据开发利用价值贡献度合理分配收益。

然而，调研中发现，目前对于授权运营能否收费以及若何收费还存在分歧概想甚至争议。有受访者暗示，“公共数据是基于职责的，不应该给他收益……授权不愿定运营，运营不蹬宗经营，运营也不愿定盈利”（ZF-09）。“授权运营性质上来说是一种服务行为，而不是特需经营或者行政许可，这是不足上位法凭据的。”（ZF-01）“部门是财政全额拨款的，没法收”（ZF-10），“即便收费也只是覆盖成本，而不是以盈利为主张”（ZF-03）。即便在只授权给了一家运营主体的处所，受访人也暗示“我们是垄断公益，不予市场盈利”（ZF-07）。

而关于收费方式，有受访人提到“怎么收费目前不足领导，没罕见据收费的先例”（ZF-03）。“加个行政收费名录，极度难以突破”（ZF-08），“行政性收费是很麻烦的一件事件，要逐级报备，你到底按什么收费？你凭什么收费？”（ZF-02）“反哺利润这事，目前没有执行细则，到底哪些是红线，哪些不属于红线，没有把这事讲明显”（ZF-05）。

因而，有当部门门的受访人暗示，公共数据授权运营“事实上并不能给数据提供部门带来真正收益”（ZF-03）。因而，在没有明确收益远景的情况下，运营主体也不足发展数据运营工作的动力，调研中罕见据主管部门的受访者提到“（运营主体）没看到收益，积极性不高”（ZF-16），“现实情况是并没有好多单元来申请运营，没有被踏破门槛。对运营主体来说，他们也不见兔子不撒鹰”（ZF-01）。由于“敌灾数据自身齐全度不高，当局提供的信息不够清澈，所以运营主体的积极性受影响”（ZF-16）。“这些运营主体只必要每年守护好这个资格，而至因而不是服务好市场就不沉要了。”（ZF-01）

也有受访人暗示，国企性质的运营主体还是会依照当局的要求实现授权运营的“工作”，“其实我们还是会有政治考量，终于要遵从局里要求，不能只是赢利这块，所以还是要思考一些政治公益性”（YY-02），“国企是很有担任的，大部门都听话的，薪酬系统是固定的，部门自觉的辅导会自动干”（ZF-15）。但也有受访人不安，国企性质的运营主体也依然更可能钻营自身利益的最大化，而不是扩大公共数据资源供给，“（国企）注定是剥削一刀的，若是数据有价值，他肯定要留下的”（ZF-15）。

钻研还进一步发现，授权运营即便能产生收益，由于目前还不足明确的收益分配机造，还难以引发当部门门的数据供给动力。“运营主体和贡献数据的单元，到底若何分配收益，此刻没有一个出格明确的定论。”（ZF-06）有受访者提到，由于“出入两条线”，“数据都是数源部门的，若是数据能挣钱，收益怎么转移给他们？机造也不是很美满”（ZF-03）。由于无法直接分配到授权运营的收益，数据治理部门和数据起源部门的供数动力也仍旧不及。“我们一分钱不赚，让一家企业或者几家企衣反赚，有一种口袋漏钱的感触”（ZF-01），“走授权运营太麻烦了，吃力不讨好，说白了真的是为爱发电”（ZF-01）。

（二）授权运营是否提升了能力？

钻研发现，授权运营固然在提升数据治理、安全供给和供需对接能力上产生了肯定作用，但也仍面对诸多挑战，甚至还可能带来新的问题微风险。

1.数据治理能力是否得到提升？

各地进展授权运营有助于提升公共数据治理水平，实现政企数据融合。“授权运营的第一个职能是数据的汇聚、供给，成立数据资源的调查造度，美满数据目录系统，推动数据归集以及数据异议的处置机造。”（ZF-02）“当局实现供数环节，而授权运营是治数环节，依照场景需要，把产品推出去。”（ZF-04）同时，“企业能够将（通过授权运营产生的）数据产品和他自己的数据进行融合”（ZF-03）。

然而，钻研发现，授权运营主体固然在肯定水平上能提升面向用户的数据加工处置和增值开发能力，但对于从源头上提升敌灾数据治理能力的作用仍极度有限。很多公共数据是当部门门在推广行政职能的过程中出于满足内部业务必要而不是为了表部社会需要所采集和天生的，即便有了专业的运营机构对数据进行提质治理，这些数据在颗粒度、时效性和丰硕性等方面仍不愿定能充分、精准地满足市场主体的各类“复用”要求。调研中有当部门门的受访者提到，“数据是各部门干自己业务过程中的衍生品，被我们归集做了一些拓展利用。数据不全禁绝，重要还是由于不是对他们定造化采集的”（ZF-13）。“好比银行，做了几轮模型后发现大部门数据现实上不成用，看着类别好多，但是受造于数据容量、质量各方面的影响，真正可能用到的数据其实极度有限。”（ZF-13）“颗粒度比力粗的数据通常还是有的，比力细的字段不愿定有；购奔莞哺嵌取⑹葜柿，好比更新频率等方面，我们还必要进一步去汇聚能力满足他们的需要。”（ZF-14）有运营主体也提到“用户对数据质量的要求比力高，最好是实时更新，字段越丰硕、越细越好，但是目前调研下来没法实时更新，好多委办局的数据，有可能是按天，甚至是按月更新的”（YY-05），“企业需要的数据可能当局现阶段并没有，还要倒逼我去采集”（ZF-05）。

调研中还有多个处所提到，授权运营的数据治理成就也并不能反哺至数源部门或“不敢”被当部门门使用，“反哺回来的数据我们不敢用，不知路他们在治理过程中带了什么”（ZF-13）。“举个例子，有些处所和顺丰合作，把一些地名地址采集过来，顺丰的地址注定比咱们当部门门采集的还要准，他天天都在用。那么拿过来之后，尊龙集团官网业务主管单元认不认？敢不敢用？他不敢，他也不会为此担责，这里面其实所有的问题最后都归因在责任上。”（ZF-15）

同时，钻研还发现，有些处所的授权运营主体在有助于提升本地数据治理能力的同时，从全国领域来看却又可能造成“数据割据”。有受访者提到，“若是每个处所的数据都不给其他处所的数据集团，最后会搞成‘诸侯造’”（ZF-01），不利于数据领域的全国统一大市场建设。

2.安全供数能力是否得到提升？

各地还进展通过授权运营提升数据供给的安全性。有受访者提到数据“盛开平台支持不了精准授权、隐衷推算”（ZF-03），但“授权运营平台能够实现数据开发、数据审批和安全监管等重要职能。通过这个平台实现所有的数据申请审批后进入到数据沙箱里面，能够在一个安全靠得住的域里面进行数据开发”（ZF-02），“若是涉及到数据融合，会通过隐衷推算来进行开发”（ZF-02）。

钻研发现，授权运营平台可通过以数据产品或服务的大局实现数据供给，提升了供给的安全性，有受访者提到，“我们加工出来的数据产品服务，蕴含数据模型、数据接口、数据汇报以及业务服务等，这些能够叫作原子组件，是不成拆分的，并且是不成逆的，不能推出原数据来的”（ZF-01）。“我们提供的工具罕见据监管和数据审批的职能，好比模型评审，不是说别人提供模型我就去搞，我们要当真地去鉴定这个模型，保障它的了局不能逆推出来数据。”（YY-02）“以模型的大局进行交付，原始数据是绝对拿不到的”（ZF-05），甚至“运营方也看不到数据”（ZF-03）。

然而，钻研也发现，为确保数据安全供给，多地授权运营采取“一场景一授权”的审核方式，这种审核机造在现实运作中存在效能不高的问题，反而会抑造创新活动，有受访者暗示：“此刻必要一场景一授权，功夫周期会很长，至少三个月甚至六个月，那的确是遏造了他的创新能力。”（ZF-16）“有些审批功夫很长，部门自身人力就有限，没几幼我，要管整个产业，要管整个数据，还要管整个信息化建设，在这种情况下，现实上造约了数据的开发。”（ZF-05）“有些器材是有时效性的，一过了这个阶段，现实上这个产品也就没有什么竞争力。”（ZF-05）

3.供需对接能力是否得到提升？

各地还进展能通过授权运营自动进行供需对接，在数据起源部门和数据利用主体之间架起桥梁。钻研发现，授权运营确切实肯定水平上提高了数据治理部门和起源部门对数据利用主体的需要把握、响应和服务对接能力。有当部门门的受访者提到，“授权运营是从对数据的治理思想，到供需对接的思想”（ZF-08），“授权运营的场景都有明确的需要，我们（当局）不成能对着这样40家银行去推广这种业务，我们是没有这种精力的”（ZF-03），能够“让运营主体去找企业，找表围数据商，看有什么需要，来跟我们提出需要，我们场景化、精准化调度提供数据给他们”（ZF-06）。“运营方的职责就是去相识市场必要什么样的产品”（ZF-03），“掌管整个平台的运营，凭据用户的需要实时升级刷新系统”（ZF-03）实现“金牌撮合”（ZF-05），“市场化的力量比免费的方式服务更好一些”（ZF-03）。调研中，运营主体也提到“（企业）有需要找我，我再与当局和有关部门去协调”（YY-02）。

然而，钻研也发现，在多个采取了独家整体授权模式的处所，只靠一家国企难以全面把握各行业数据利用主体的数据需要并有效实现供需对接，调研中有采取这一模式的国企人员提到，“我作为一个技术公司，终于人力是有限的，去市场调研也好，市场拓展也好，我终于也只是一家公司”（YY-06）。也有当部门门的受访人暗示：“承担授权运营的国企效能和服务水平都不高。”（ZF-01）

还有少部门处地点选择数据运营主体时，偏差于选择大型头部企衣反进行授权。“行业龙头带头是最好的，由于他在业务把握上最正确。幼的（企业）我们也不倾轧，但是最好要对这个行衣讽解透辟。”（ZF-01）而在这种模式下，有受访者忧郁行业龙头企业在运营过程中是否会平正非歧视地对待每一个数据用户，出格是幼公司，“它（运营单元）很有可能只找自己持久合作的、信赖的同伴来做，至于这些幼公司，注定不跟他玩”（ZF-15）。目前，也有少数处地点授权运营过程中对授权运营主体设置了通明、平等、无歧视的根基前提和能力要求，而不指定唯一的授权运营主体，也不限造授权运营主体的数量，市场主体“只有具备这个能力了，就能够来做授权运营”（ZF-02）。

五、有了授权运营，是否还必要数据盛开？

钻研发现，作为面向社会的两种公共数据资源供给方式，授权运营与数据盛开之间并非相互代替关系，而是协同并进关系，授权运营不应也无法取代数据盛开。

一方面，有少数处所的确以为授权运营可能挤占数据盛开的空间。“我幼我感触顿时就没罕见据盛开了，由于没人去看。授权运营是市场驱动的，数据盛开容易被市场驱动的给包办了。”（ZF-04）

另一方面，有更多处所以为，数据盛开和授权运营两者固然方式分歧，但底子主张是一致的。“这两件事件的主张和防备措施其实都是差不多的，只有性质主张一样，就能够放到一类去思考。”（ZF-01）并且，两者应该协同联动起来。“授权运营平台和数据盛开平台要缜密链接”（ZF-02），“未来两个平台是要合在一路的，是一个整体”（ZF-03）。

有多个处所以为，授权运营不仅不应该取代数据盛开，在这两种蹊径中还该当优先选择数据盛开。“当局的启程点是让数据阐扬出更大的价值，那注定是交给更多的人（即盛开）能力收到更大价值，因而，除非盛开没法子走通，才走授权运营。”（ZF-01）“在造度设计上我们先做盛开，而后不能盛开的走开发”（ZF-07），“数据盛开是本，能盛开的走盛开”（ZF-09），“盛开网上面向开发者的、幼我的数据，我们该免费盛开还是免费盛开”（ZF-05）；褂写λ晕，“授权运营是数据盛开的一种大局，只不外流程环节不一样”（ZF-02）。“我们授权运营的领域就是受限盛开的数据。”（ZF-01）授权运营“现实上是为了更好地做好数据盛开服务。”（ZF-03）有处所还介绍了本地为预防授权运营挤占数据盛开空间所采取的措施。“我们这一块有造度保险，一旦列入盛开了，要调换必须报大数据部门审批。并且，……要讲出充分的理由和凭据，要经过严格的流程，要给我发函，要我赞成。我也会审，若是别人盛开了，你不盛开，那这注定不会赞成。”（ZF-07）

还有受访者指出，相较于原始数据，只提供经过加工后的数据产品和服务会降低数据创新利用活动所必须的索求性和矫捷性。调研中有受访者提到，“盛开拭浇榄始数据供给出去，社会主体能够各类索求。（授权运营）只能做数据产品模式，其实是不切合市场逻辑的。人家申请之前都必须想明显、想领略，人家已经框死了，已经有固化的模式，而创新必要在市场上不休去矫捷调整的。此刻这个模式不容易调整，遏造了创新。”（ZF-16）

而对于选择数据盛开还是授权运营的凭据，有受访者提到，数据敏感性是进行判断的关键成分。“总体还是看数据的敏感性”（ZF-01），“数据盛开解决的是那些不敏赣注不指向特定主体的数据，以原始数据的大局交付；而授权运营要解决的往往是那些高敏赣注高价值的数据，并且以数据产品的大局交付”（ZF-01）。

六、结论与建议

公共数据资源供给面对的不愿、不敢、不会等问题，从底子上来说是供数主体的动力不及和能力不够的问题。钻研通过“动力-能力”二维分析框架，对全国多地的公共数据盛开与授权运营实际发展了实地调研和深度访谈。钻研发现，授权运营这种模式在肯定水平上提升了公共数据资源供给流通的动力与能力，但在风险管控、成本共担、收益分配等方面尚未有效提升当部门门尤其是数据起源部门的供数动力，并在提升数据治理能力、安全供给能力和供需对接能力等方面仍面对诸多挑战，还可能带来新的风险。最后，基于以上钻研发现，提出以下几方面的政策建议。

（一）引发并平衡好多主体的动力，预防方向偏离

必要引发并平衡好供数主体、用数主体和运营主体等多主体的动力。一方面，必要进一步通过降低风险、共担成本和分配收益来切实提升数据治理部门和数据起源部门供给数据的动力以及授权运营主体开发数据产品和服务的动力，赔偿授权运营主体的运营成本；另一方面，也不能只单方面强调引发当部门门供给数据的动力，却忽视了市场主体利用数据的活力。

在风险管控上，一方面，要防备授权运营主体为了自身利益最大化而未经授权超领域使用数据等底线安全风险；另一方面，也要营造激励创新、包涵创新的干事创业氛围，明确责任天堑，成立容错机造，减轻供数顾虑。

在成本共担和收益分配上，该当规范授权运营活动，美满运营监督，不能只强调当部门门和运营主体的成本和收益，却抬高了数据利用主体获取和利用数据的成本并降低了其收益。公共数据尤其是其中占主体的敌灾数据是公共部门在依法履职的过程中使用公共财政资金采集和天生的，是全社会共有的资源，应“取之于民”“还之于民”，当局应尽可能降低各类市场和社会主体获取公共数据资源的成本，确保公共数据资源供给的普惠性和平正性，守护公共利益。公共数据不应被当部门门当作自身资产去进行利益“变现”或“反哺”，而应被视为整个社会的公共资产来为社会经济发展“服务”和“赋能”，实现社会经济综合效益的最大化。

由于对公共数据进行加工处置必要投入肯定的技术、资金和人力成本，授权运营主体对其所提供的增值服务收取适当用度以覆盖其成本，有利于引发其持续提供优质数据产品和服务的动力。然而，在引入第三方市场主体的过程中，也要警惕打着引发“动力”的名义以贸易收益“偷换”公共利益，预防“私相授予”“垄断运营”“坐地起价”等垄断行为或不正当竞争行为，使少数主体“以数谋私”“坐收盈利”，却大大抬高了宽大市场和社会主体获取公共数据资源的成本，预防提升了某一单方面主体的动力，却偏离了整体方向。

（二）开释并协调好多主体的能力，防备潜在风险

在进一步提升授权运营主体的公共数据治理能力、安全供数能力和供需对接能力的同时，也要充分开释并协调好各类市场主体的能力，防备数据割据、创新受抑、服务歧视等潜在风险。

首先，在数据治理能力上，必要在造就全国一体化数据市场的大布景下，引入更多拥有能力的企业参加公共数据治理与运营，预防形成“数据割据”。在安全供数能力上，必要平衡好“供得出”“用得好”与“保安全”的关系，预防在加强供数主体安全能力的同时，却减弱了用数主体的创新活力，了局表表上看数据是供得出了，但却“很难用”或“没有效”了，最后也很难“用得好”。应预防机械地要求所有场景都“一场景一授权”，可索求同类场景批量授权等方式，以提高审核效能。在供需对接能力上，应充分吸纳和激活多种市场主体的力量，共同参加公共数据价值挖掘和创造，而不仅限于对单一或极少数企业进行授权。只有能满足准入前提，具备必要能力，无论企业性质，无论规模大幼，各类市场主体都应有权获得授权运营资格，以确保公共数据授权运营市场的通明、公和善规范。

此表，还必要复苏地意识到，授权运营主体从源头上提升公共数据质量的作用是有限的，公共数据治理的首要责任主体仍是当局自身，该当强化数据源头治理和质量监督查抄。但同时，当部门门提升数据质量的能力也是有限度的，很多公共数据最初并不是为了满足表部社会需要而采集的，这些数据在颗粒度、时效性和丰硕性等方面如存在先天不及，通过后天进行提升的空间是有限的。并且，公共数据开发利用的主张是实现对现有的公共数据资源的“复用”，当部门门应审慎使用公共财政经费在没有当局自身履职必要的情况下齐全出于少数企业的需要去专门采集数据。当局的归当局，市场的归市场，对于的确应该且只能由公共部门供给的数据，必要不休提升公共部门的数据治理和供给能力；而对于的确不应该也无法由公共部门来供给的数据，则应支持市场的力量去提供。

（三）协同推动多种公共数据资源开发利用方式

应索求多样化的公共数据资源开发利用方式，协同推动公共数据盛开与授权运营。这两种蹊径只管对象分歧、用处罚歧、方式分歧，各有优势和合用情境，但指标一致，都是为了扩大公共数据资源供给，开释公共数据资源价值，赋能经济社会发展。

数据盛开是“润物细无声”的“自动供给”模式，拥有普惠、便捷、平正蹬着势，是为了保险企业和社会公家获取和利用公共数据的权势，阐扬公共数据对出产生涯、科学钻延注社会治理等各领域的公益服务作用，是公共数据资源开发利用的“根基面”；授权运营是“对症下药”的“按需服务”模式，拥有精准、安全、优质蹬着势，是为了将潜在价值高、但又拥有肯定敏感性、无法直接向社会盛开的数据，依附专业的市场化力量，形成数据产品和服务来满足多档次、多样化的社会用数需要，是公共数据资源开发利用的“深耕层”。

从数据自身个性启程，对于拥有基础性、公益性且不涉及国度数据安全、幼我信息和贸易奥秘的公共数据资源，应尽可能地向社会直接盛开，以降低数据利用主体获取数据的门槛和难度，引发创新利用；而对于拥有专业性、敏感性，直接向社会盛开可能会涉及国度数据安全、幼我信息和贸易奥秘的公共数据资源，则适合通过授权运营主体依照“原始数据不出域，数据可用不私见”的要求，将原始数据加工成数据产品与服务后，再向社会供给。为加快公共数据资源开发利用，既不能仅仅局限于数据盛开这种单一方式，而应积极索求授权运营等方式以进一步突破数据盛开的瓶颈，开释数据盛开无法开释出来的数据价值；也要预防将所有的公共数据资源，出格是显著不涉及国度安全、幼我信息和贸易奥秘的公共数据资源，都只选取授权运营这一种方式来供给，而不再盛开依法依规能够盛开的公共数据，以“安全”之名将“不出域”“不私见”扩大化、极端化，这也将严沉影响公共数据的普惠供给和创新利用。

从成本收益视角来看，重要依附公共财政资金天生的、社会受益面较广的、又不必要再投入较高成本即可向社会直接提供的公共数据资源，应优先选择数据盛开这种方式进行无偿供给；而对于重要不是依附公共财政资金天生的、受益面仅限于特定行业产业的、又必要投入较大成本对原始数据进行加工后能力向社会提供的公共数据资源，则能够索求授权运营这种方式来进行有偿供给。[45]

发展授权运营是为了突破数据盛开的瓶颈，从而进一步扩大和深入公共数据资源的供给，将授权运营和数据盛开对抗来谈，不只做不好授权运营，还会给初见功效的数据盛开带来冲击。事实上，公共数据盛开与授权运营之间还能够形成响应联动，数据盛开平台可作为授权运营的“展示厅”和“会客厅”，一方面有助于数据利用主体相识当局有哪些基础数据，并进一步产生获取经授权运营主体深度开发的数据产品和服务的需要，另一方面还可援手当部门门和运营主体把握用户需要，更好地供给数据资源和发展运营服务。

（参考文件从略）

文章起源：《电子政务》2024年第10期。

文章作者：刘新萍，博士，上海理工大学治理学院副教授，硕士生导师，复旦大学数字与移动治理尝试室执行副主任，上海市人为智能与社会发展钻研会监事，重要钻研方向为数字治理、公共数据开发利用、跨部门数据共享与协同。郑磊，博士，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，数字与移动治理尝试室主任，重要钻研方向为数字治理、公共数据资源开发利用、移动政务服务、城市治理数字化转型等。